摘 要

摘 要：“十一五”以來，國家相繼出臺(tái)了一系列煤層氣(煤礦瓦斯)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策，涉及價(jià)格、稅收、財(cái)政補(bǔ)貼、資源管理、對(duì)外合作等方面，有力推動(dòng)了中國煤層氣產(chǎn)業(yè)的順

摘  要：“十一五”以來，國家相繼出臺(tái)了一系列煤層氣(煤礦瓦斯)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策，涉及價(jià)格、稅收、財(cái)政補(bǔ)貼、資源管理、對(duì)外合作等方面，有力推動(dòng)了中國煤層氣產(chǎn)業(yè)的順利起步；但受制于資源品位低、投資強(qiáng)度大、市場(chǎng)欠發(fā)育等因素，煤層氣產(chǎn)業(yè)目前的發(fā)展速度仍落后于國家規(guī)劃的目標(biāo)。為了破解制約煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的難題，加快煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對(duì)現(xiàn)行主要政策進(jìn)行了解讀，并對(duì)執(zhí)行情況和效果進(jìn)行了分析。結(jié)果認(rèn)為：推行上述政策后，促進(jìn)了煤層氣地面開發(fā)的快速起步、基本解決了礦權(quán)重疊和侵權(quán)問題、煤層氣合作開發(fā)逐步展開。進(jìn)而結(jié)合我國煤層氣地面抽采典型項(xiàng)目的效益評(píng)價(jià)實(shí)踐，從貫徹落實(shí)國家煤層氣(煤礦瓦斯)開發(fā)利用“十二五”規(guī)劃的角度，在現(xiàn)行扶持政策的基礎(chǔ)上，提出了新時(shí)期加快煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議：價(jià)格補(bǔ)貼翻番、勘探開發(fā)資金支持、增值稅“即征即返”、簡化項(xiàng)目審批程序、降低項(xiàng)目基準(zhǔn)收益率標(biāo)準(zhǔn)等。

關(guān)鍵詞：中國 “十二五”期間 煤層氣 煤礦瓦斯 地面抽采 產(chǎn)業(yè)政策 分析 建議

The status quo of policies and the proposals for the development of coalbed methane gas industry in China

Abstract：Since the ll^th Five Year Plan was initiated，a series of supportive policies have been stipulated by the government for the development of coalbed methane gas(coal-mine gas)industry，which relate to prices，tax，fiscal subsidies，resource management，foreign cooperation，etc．Many facts proved that these supportive policies helped promote the smooth start of the coalbed methanegas industry in China，which，however，still lags behind the national programmed target for many reasons such as low-grade resources，heavy input burden，an imperfect market，and so on．In view of this，this paper first interprets the current nlajor Doliciesand then analyzes how they have been implemented and from which what benefits have been achieved．In concl usion。with the help of those policies，the ground extraction of coalbed methane gas started quickly，the problems such as the overlapped mining rights or in fringement have been solved；and foreign cooperation projects associated with coalbed methane gas have been gradually planned．Mo-reover，according to the benefit evaluation of typical projects of coalbed methane gas ground extraction in China，and for the purposeof implementing the l2^th Five Year Plan for the development and utilization of coalbed methane gas(coal-mine gas)，this paper．based on the existing supportive policies，presents proposals for speeding up the coalbed methane gas industry development in a newera：to double the price subsidy，to give financial support for exploration and development，to try collect and return added value tax，to simplify the approval process of projects，to cut down the benchmark yield of projects，and so forth．

Key words：China，12^th Five-Year Plan，coalbed methane gas，coal mine gas，ground extraction，industrial policy，analysis，Proposal

開發(fā)利用煤層氣(煤礦瓦斯)不僅能夠保障煤礦安全生產(chǎn)、增加潔凈能源供應(yīng)量，而且對(duì)于優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、促進(jìn)能源行業(yè)健康町持續(xù)發(fā)展也具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。自1996年以來，我國的煤層氣開發(fā)利用事業(yè)經(jīng)歷了一段較長的探索過程，雖有對(duì)外合作等優(yōu)惠政策的扶持，但事實(shí)上到“十五”末仍未能夠進(jìn)入規(guī)模開發(fā)。為促進(jìn)我國煤層氣(煤礦瓦斯)的開發(fā)利用，“十一五”以來，政府出臺(tái)了一系列的煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策，初步形成了我國煤層氣產(chǎn)業(yè)政策體系，有力地推動(dòng)了煤層氣產(chǎn)業(yè)的順利起步。

1　“十一五"以來我國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策現(xiàn)狀

2006年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用的若干意見》^[1]。這一政策作為煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，明確了煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展堅(jiān)持“先抽后采、治理與利用并舉”的指導(dǎo)方針，共提出了l6條原則性意見，涉及煤層氣(煤礦瓦斯)勘查、抽采、輸送、利用等各個(gè)環(huán)節(jié)。為進(jìn)一步落實(shí)上述原則性意見，國家有關(guān)部委相繼出臺(tái)了一些具體政策，涵蓋了價(jià)格、稅收、財(cái)政補(bǔ)貼、資源管理、對(duì)外合作等方面的內(nèi)容。

1．1價(jià)格政策

出臺(tái)煤層氣價(jià)格政策的根本目的是促進(jìn)煤層氣市場(chǎng)化定價(jià)、理順供需關(guān)系。2007年，國家發(fā)展和改革委員會(huì)(以下簡稱發(fā)改委)印發(fā)通知^[2]明確要求民用煤層氣出廠價(jià)格由供需雙方協(xié)商確定；對(duì)于已納入地方政府管理價(jià)格范圍的，要積極創(chuàng)造條件盡快放開價(jià)格；未進(jìn)入城市公共配氣管網(wǎng)的民用煤層氣銷售價(jià)格由供需雙方協(xié)商確定；進(jìn)入城市公共配氣管網(wǎng)并納入政府管理范圍的民用煤層氣銷售價(jià)格，按照與天然氣等可替代燃料保持等熱值合理比價(jià)關(guān)系的原則確定等。

1．2稅收政策

稅收政策是重要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)節(jié)杠桿。主要稅收政策有：企業(yè)進(jìn)口國內(nèi)不能生產(chǎn)或國內(nèi)產(chǎn)品性能不能滿足要求，并直接用于勘探開發(fā)作業(yè)的設(shè)備、儀器、零附件、專用工具，免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅^[3-4]；對(duì)地面開采煤層氣暫不征收資源稅；對(duì)煤層氣抽采企業(yè)的增值稅一般納稅人抽采銷售煤層氣實(shí)行增值稅“先征后退”政策；對(duì)獨(dú)立核算的煤層氣抽采企業(yè)購進(jìn)的專用設(shè)備實(shí)行加速折舊；研究開發(fā)新技術(shù)、新工藝發(fā)生的技術(shù)開發(fā)費(fèi)，在按規(guī)定實(shí)行l 00％扣除的基礎(chǔ)上，允許再按當(dāng)年實(shí)際發(fā)生額的50％在企業(yè)所得稅稅前加計(jì)扣除^[5]。

1．3財(cái)政補(bǔ)貼政策

為進(jìn)一步鼓勵(lì)煤層氣資源的開發(fā)利用，國家出臺(tái)了主要針對(duì)煤層氣利用領(lǐng)域的財(cái)政補(bǔ)貼政策，包括煤層氣發(fā)電補(bǔ)貼政策^[6]和煤層氣價(jià)格補(bǔ)貼政策^[7]。明確對(duì)煤礦企業(yè)利用煤層氣發(fā)電允許自發(fā)自用；多余電量優(yōu)先安排上網(wǎng)銷售，不參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，上網(wǎng)電價(jià)比照生物質(zhì)發(fā)電電價(jià)政策，即執(zhí)行當(dāng)?shù)?span lang="EN-US">2005年脫硫燃煤機(jī)組標(biāo)桿電價(jià)加補(bǔ)貼電價(jià)(0.25元／kWh)。我國境內(nèi)從事煤層氣地面開采的企業(yè)均呵享受財(cái)政補(bǔ)貼，南中央財(cái)政按0.2元／m。標(biāo)準(zhǔn)對(duì)煤層氣開采企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼；在此基礎(chǔ)上，地方財(cái)政還可對(duì)煤層氣開發(fā)利用給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

1．4資源管理政策

為有效利用煤層氣資源，確保煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)，國家出臺(tái)了關(guān)于煤炭生產(chǎn)安全費(fèi)用、煤層氣排放、礦權(quán)等一系列資源管理政策。如《企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用提取和使用管理辦法》^[8]，進(jìn)一步大幅提高煤炭生產(chǎn)安全費(fèi)用提取標(biāo)準(zhǔn)；《煤層氣排放標(biāo)準(zhǔn)》川規(guī)定，新建礦井的煤層氣甲烷濃度超過30％的禁止排放，自2010年起現(xiàn)有礦井煤層氣甲烷濃度超過30％的禁止排放；2007年國土資源部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)煤炭和煤層氣綜合勘查開采管理的通知》^[10]，支持和鼓勵(lì)煤炭礦業(yè)權(quán)人綜合勘查開采煤層氣資源，要求設(shè)置煤炭探礦權(quán)時(shí)要對(duì)煤炭和煤層氣綜合勘查實(shí)施方案進(jìn)行嚴(yán)格審查，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步加強(qiáng)煤層氣礦業(yè)權(quán)管理，在煤層氣勘查、開采結(jié)束前不設(shè)置煤炭礦炭礦業(yè)權(quán)。2011年lO月國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等四部委聯(lián)合頒布了《煤礦瓦斯抽采達(dá)標(biāo)暫行規(guī)定》^[11]，明確了允許煤炭開采的最高可解吸瓦斯含量標(biāo)準(zhǔn)為8 m³／t，而對(duì)于日產(chǎn)l×l0⁴t以上的采煤工作面回采前煤的可解吸瓦斯含量，則嚴(yán)格到4 m³／t 以下，強(qiáng)制先行抽采煤層氣。

1．5對(duì)外合作政策

2007年同務(wù)院有關(guān)部委聯(lián)合下發(fā)通知^[12]，將對(duì)外合作開采煤層氣資源由中聯(lián)煤層氣有限責(zé)任公司實(shí)施專營，修改為由中聯(lián)煤層氣有限責(zé)任公司、國務(wù)院指定的其他公司實(shí)施專營。2010年商務(wù)部、國家發(fā)改委、國土資源部和國家能源局聯(lián)合發(fā)文^[13]，同意中國石油天然氣集團(tuán)公司(以下簡稱中石油)等3家公司開展對(duì)外合作開采煤層氣資源試點(diǎn)工作，授予中石油、中國石油化工集團(tuán)公司(以下簡稱中石化)和河南煤層氣公司煤層氣對(duì)外合作專營權(quán)。

2　煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策執(zhí)行效果及存在的主要問題

上述政策體現(xiàn)廠強(qiáng)制煤炭企業(yè)收集、利用煤礦瓦斯，鼓勵(lì)煤層氣地面開采的主旨，尤其是對(duì)煤層氣地面開采給予了多項(xiàng)政策支持——價(jià)格補(bǔ)貼、增值稅“先征后返”和免征資潭稅等，可操作性較強(qiáng)、效果很直接，對(duì)近年來煤層氣地面開發(fā)的順利起步和規(guī)模發(fā)展起到了關(guān)鍵作用。

2．1促進(jìn)了煤層氣地面開發(fā)的快速起步

2007—2011年，國家財(cái)政累計(jì)發(fā)放煤層氣地面開采利用補(bǔ)貼資金7.2億元，加上增值稅“先征后返”政策中的國稅部分返還到位，大大提高了煤層氣地面開采企業(yè)的積極性。“十一五”期間，煤層氣地面開采從零起步，累計(jì)新增煤層氣探明地質(zhì)儲(chǔ)量1980×10⁸m³，施工煤層氣井5400余口，形成地面產(chǎn)能31×10⁸m³，沁水盆地和鄂東盆地兩大煤層氣產(chǎn)業(yè)示范基地初具規(guī)模。2011年全國煤層氣地面開采利用量達(dá)到l8×10⁸m³。截至目前，全國累計(jì)完鉆煤層氣井已超過8000口，日產(chǎn)煤層氣約800×10⁴m³。

2．2基本解決了礦權(quán)重疊和侵權(quán)問題

全國共設(shè)立約6.3×10⁴km²的煤層氣探礦權(quán)面積，其中與煤炭礦權(quán)重疊約l．2×10⁴km²。國土資源部和地方政府通過核減5～10年內(nèi)影響煤炭開采的煤層氣礦權(quán)面積，以及協(xié)調(diào)煤炭企業(yè)與煤層氣企業(yè)合作開發(fā)，目前已基本解決了礦權(quán)重疊和侵權(quán)問題，開創(chuàng)了煤炭企業(yè)和煤層氣地面開發(fā)企業(yè)“互利雙贏”的合作局面。

2．3煤層氣合作開發(fā)逐步展開

    2009年4月，中石油與潞安集團(tuán)簽署了煤層氣地面開采合作協(xié)議，由中石油提供資金和技術(shù)開采潞安集團(tuán)煤炭礦區(qū)的煤層氣，產(chǎn)出煤層氣歸中石油所有，潞安集團(tuán)按照一定標(biāo)準(zhǔn)給予資金補(bǔ)貼，形成了煤炭生產(chǎn)企業(yè)和煤層氣開采企業(yè)“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利雙贏”的合作開發(fā)模式。這一模式有效化解了歷史遺留的礦業(yè)權(quán)重疊矛盾，真正實(shí)現(xiàn)r“采氣采煤一體化”，并能從技術(shù)上保障煤層氣的最大采收率，降低煤炭開采企業(yè)的投資壓力，充分發(fā)揮油氣企業(yè)在勘探開發(fā)技術(shù)、天然氣管網(wǎng)和市場(chǎng)開發(fā)等方面的“上下游一體化優(yōu)勢(shì)”，從而創(chuàng)造煤層氣地面開發(fā)利用全產(chǎn)業(yè)鏈的最高生產(chǎn)效率，值得借鑒和推廣。2011年11月，沁水盆地潘莊區(qū)塊煤層氣對(duì)外合作項(xiàng)目總體開發(fā)方案獲得國家發(fā)改委批復(fù)，成為第一個(gè)投入商業(yè)開發(fā)的合作項(xiàng)目，項(xiàng)目以高產(chǎn)水平井開發(fā)為主，有效發(fā)揮了對(duì)外合作在引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理方面的作用。2012年三交  磧口煤層氣對(duì)外合作項(xiàng)目總體開發(fā)方案已上報(bào)國家審批，方案設(shè)計(jì)也是以水平井開發(fā)為主，單產(chǎn)水平明顯高于自營項(xiàng)目，體現(xiàn)了較高的煤層氣開發(fā)技術(shù)水平。

目前，我國現(xiàn)有的煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策基本達(dá)到了美國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期的水平，煤層氣產(chǎn)業(yè)鼓勵(lì)性政策體系在我國基本形成。盡管如此，我國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策仍存在以下3個(gè)方面的問題：

1)各種政策執(zhí)行不夠平衡?？傮w上看，稅收和財(cái)政補(bǔ)貼政策執(zhí)行相對(duì)較好，但價(jià)格政策運(yùn)行效果不夠理想。如價(jià)格政策中，常規(guī)的天然氣價(jià)格改革如果沒有執(zhí)行到位，煤層氣價(jià)格政策的推行自然會(huì)受到影響。實(shí)際上，僅有進(jìn)入城市公共配氣管網(wǎng)的民用煤層氣才享受到了市場(chǎng)定價(jià)的政策，但城市燃?xì)獾亩▋r(jià)機(jī)制一直未出臺(tái)；其他用途煤層氣銷售范圍和協(xié)議價(jià)格仍受限于地方政府的價(jià)格管理。

2)部分政策實(shí)效性逐步減弱?？梢哉f，現(xiàn)有主要政策多側(cè)重于煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展結(jié)果，而對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程關(guān)注度不足。如，增值稅“先征后返”政策，資金返回有1年以上的時(shí)間差，不利于企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)，而且地稅部分返還難以執(zhí)行到位；在主要煤炭產(chǎn)區(qū)，利用地面開采煤層氣發(fā)電的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較弱，發(fā)展?jié)摿Σ淮?；隨著煤層氣開采自主技術(shù)和國產(chǎn)沒備的不斷進(jìn)步，進(jìn)口物資免稅政策在現(xiàn)階段作用已不大；由于近年國家逐步統(tǒng)一了對(duì)內(nèi)、外資企業(yè)的稅收政策，煤層氣對(duì)外合作政策作用效果已不太明顯。

3)政策系統(tǒng)性和導(dǎo)向性不夠。對(duì)與煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的管網(wǎng)建設(shè)尚沒有配套的稅收優(yōu)惠政策，會(huì)導(dǎo)致煤層氣輸送環(huán)節(jié)發(fā)展不平衡；對(duì)于是否抽采、抽采條件的優(yōu)劣、抽采以后的利用程度高低等沒有明顯的政策差別，容易導(dǎo)致“鞭打快牛”的現(xiàn)象出現(xiàn)。

3　對(duì)于煤層氣開發(fā)投資項(xiàng)目效益的再以織

煤層氣地面開采項(xiàng)目屬于非常規(guī)資源開發(fā)利用的范疇，具有勘探開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)大、投入高、回收期長等特點(diǎn)，項(xiàng)目本身難以創(chuàng)造可觀的經(jīng)濟(jì)效益。國內(nèi)煤層氣的生儲(chǔ)保條件較之于美國、加拿大、澳大利亞等國也有較大的差別，國內(nèi)主要含煤盆地由于遭受較為劇烈的后期改造，構(gòu)造破壞嚴(yán)重，煤層厚度小，滲透性差，含氣量分布不均，大部分埋藏較深，水動(dòng)力條件復(fù)雜，煤層氣解析時(shí)間長，高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)期較短。在國內(nèi)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展早期階段，持續(xù)高投入、長期低回報(bào)將是主要特征。

以資源條件較好的沁水盆地典型區(qū)塊為例：埋深500m左右的高階煤層氣，每探明l000×10⁸m³煤層氣地質(zhì)儲(chǔ)量，完成物探、探井和井組試采需要3～5年時(shí)間，投入資金約5億元；建設(shè)50×10⁸m³／a產(chǎn)能，按照3億元／10⁸m³產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)估算開發(fā)投資約l50億元，從鉆井、壓裂、排采到地面工程投產(chǎn)需要2～3年時(shí)間；煤層氣井從開始排水，到氣量逐步增長到設(shè)計(jì)目標(biāo)，需要l～3年時(shí)間，需要排采資金約30億元。在上述6～10年的勘探開發(fā)時(shí)段內(nèi)，累計(jì)投入高達(dá)l85億元，基本不能形成規(guī)模產(chǎn)量，無法獲得可觀的銷售收入。按照50％采收率、10年累計(jì)采出80％可采儲(chǔ)量來計(jì)算，l0年生產(chǎn)期累計(jì)煤層氣產(chǎn)量約400×10⁸m³，期間累計(jì)生產(chǎn)成本約400億元，按照氣價(jià)1.6元／m³測(cè)算，10年生產(chǎn)期間凈收入僅為240億元，尚不足以回收185億元投資的本金和利息(即使按6％的年利率、最短6年時(shí)間測(cè)算，本金和利息合計(jì)也高達(dá)252億元)。

“十一五”期間，國內(nèi)煤層氣地面抽采從零起步，到2010年產(chǎn)量達(dá)到15×10⁸m³。國家《煤層氣(煤礦瓦斯)開發(fā)利用“十二五”規(guī)劃》^[14]提出2015年要實(shí)現(xiàn)煤層氣地面抽采產(chǎn)量l60×10⁸m³，而2012年產(chǎn)量僅為26.6×10⁸m³。雖然順利起步，但產(chǎn)量增長大幅落后于投資增長，煤層氣銷售價(jià)格長期偏低，加上國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)增速趨緩，企業(yè)盈利能力減弱，絕大多數(shù)煤層氣地面抽采企業(yè)都面臨較大的資金和投資回報(bào)壓力。但也應(yīng)當(dāng)看到，煤層氣地面抽采具有明顯的溢出效益。我國高瓦斯含量、煤與瓦斯突出礦井多，開發(fā)利用好煤層氣可以從根本上防止煤礦瓦斯事故，改善煤炭安全生產(chǎn)環(huán)境；每利用l×10⁸m³煤層氣(煤礦瓦斯)，可以節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤l2×10⁴t，減少二氧化碳排放量l50×10⁴t；通過煤層氣勘探開發(fā)投資的“乘數(shù)效應(yīng)”，還可帶動(dòng)中下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)地方就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高居民生活水平。因此，應(yīng)在進(jìn)一步引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新、降低單位投資的基礎(chǔ)上，盡快完善煤層氣產(chǎn)業(yè)政策^[15]，促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

4　對(duì)于完善我國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的建議

目前我國煤層氣產(chǎn)業(yè)仍處于早期發(fā)展階段，發(fā)展水平總體較低，需要保持政策支持的連貫性，并根據(jù)新的形勢(shì)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心是市場(chǎng)化、規(guī)模化、專業(yè)化，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)效益發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。我國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)過早期的技術(shù)研發(fā)和生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)積累，即將進(jìn)入一個(gè)快速發(fā)展的新時(shí)期，需要相應(yīng)簡化煤層氣區(qū)塊開發(fā)方案的審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)，縮短前期審批過程；同時(shí)修訂和完善“十二五”及以后一段時(shí)期內(nèi)的煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，以時(shí)效性更強(qiáng)的扶持政策激勵(lì)企業(yè)快速投入規(guī)?？碧介_發(fā)。為此，筆者提出以下建議。

4．1進(jìn)一步提高國家財(cái)政價(jià)格補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

以山西沁水盆地煤層氣地面開采為例，單位煤層氣綜合生產(chǎn)成本在1.6～1.8元／m³，只有銷售價(jià)格在1.8／m³以上，企業(yè)才能收支平衡。而目前出廠氣價(jià)多在1.2元／m³左右，即使國家財(cái)政補(bǔ)貼0.2元／m³，虧損依然較大。地面開采企業(yè)要實(shí)現(xiàn)收支平衡，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，國家財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)需要翻番，提高到0.4元／m³以上。

4．2對(duì)800m以深資源給予部分勘探資金支持

勘探資金支持具有“以小博大”的作用，能將政策扶持作用發(fā)揮時(shí)效提前。目前，國內(nèi)埋深800m以淺的自營區(qū)塊大部分已投入開發(fā)或正在開發(fā)，“十二五”期間開發(fā)對(duì)象將擴(kuò)展到埋深800～1200m的煤層氣資源。埋深800m是目前煤層氣開發(fā)的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)界限，資源、技術(shù)和投資風(fēng)險(xiǎn)較大，需要國家出臺(tái)新政策鼓勵(lì)勘探工作。建議國家財(cái)政對(duì)埋深800～l200m資源勘探和試采，直接給予40％以上的資金支持；對(duì)于埋深超過l200m的煤層氣勘探和開發(fā)，應(yīng)在此基礎(chǔ)上考慮更進(jìn)一步的扶持政策。

以沁水盆地埋深l000m的區(qū)塊為例，經(jīng)測(cè)算探明l000×10⁸m³煤層氣地質(zhì)儲(chǔ)量勘探和試采階段投資約需lO億元。若國家財(cái)政給予40％勘探資金支持，僅4億元，將能有效促進(jìn)企業(yè)加大勘探投入；按照50％采收率、10年累計(jì)采出80％可采儲(chǔ)量計(jì)算，能夠建成年產(chǎn)能約50×10⁸m³，帶動(dòng)開發(fā)投資近200億元，大大加快資源勘探開發(fā)進(jìn)程，能夠充分發(fā)揮“四兩撥千斤”的效果。而采出煤層氣400×10⁸m³，對(duì)中下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投資帶動(dòng)將可能超過數(shù)百億元，全部利用相當(dāng)于節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤4800×10⁴t，減排二氧化碳6×10⁸t，環(huán)境效益更是極其可觀。

4．3國家財(cái)政直接給予部分開發(fā)資金支持

由于開發(fā)投資較大、資源風(fēng)險(xiǎn)較高、經(jīng)濟(jì)效益差，列入國家規(guī)劃的多數(shù)煤層氣地面開采項(xiàng)目投入規(guī)模開發(fā)的進(jìn)度都明顯滯后。建議國家盡快出臺(tái)建設(shè)投資支持政策，對(duì)列入國家“十二五”規(guī)劃的項(xiàng)目，直接給予20％以上的建設(shè)資金支持。如果項(xiàng)目投人開發(fā)以后效益好于預(yù)期，項(xiàng)目全部投資稅后內(nèi)部收益率可以達(dá)到12％以上，國家可以考慮在價(jià)格補(bǔ)貼中扣除部分已經(jīng)投入的建設(shè)資金，從而避免過度補(bǔ)貼，減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)。國土資源部近幾年在建設(shè)國家級(jí)礦產(chǎn)資源綜合利用示范基地方面，探索出了一條行之有效的新路子，給予企業(yè)一定的財(cái)政資金支持，為開發(fā)低品位資源、建設(shè)綠色礦山、促進(jìn)資源綜合利用發(fā)揮了很大作用。對(duì)于煤層氣開發(fā)項(xiàng)目，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大現(xiàn)行政策覆蓋范圍，提高國家財(cái)政資金支持比例。

以上述沁水盆地典型區(qū)塊為例，前5年開發(fā)和排采階段投資共l80億元，按20％建設(shè)投資計(jì)算，國家財(cái)政投入約36億元；后l0年生產(chǎn)階段累計(jì)生產(chǎn)400×10⁸m³煤層氣，按照0.2元／m³的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政補(bǔ)貼需要80億元。國家投入36億元建設(shè)資金，僅不足全部價(jià)格補(bǔ)貼的50％，但直接促成了項(xiàng)目投入開發(fā)，促進(jìn)了煤層氣產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展。如果僅是等待項(xiàng)目獲取產(chǎn)量后再給予價(jià)格補(bǔ)貼，價(jià)格補(bǔ)貼效用明顯滯后，也許在很長一段時(shí)期內(nèi)都沒有機(jī)會(huì)發(fā)揮作用。

4．4調(diào)整增值稅稅收優(yōu)惠政策

由于目前存在增值稅“先征后返”政策執(zhí)行中資金返回的時(shí)間差較長，以及地稅部分返還不到位等問題，建議調(diào)整增值稅“先征后返”政策，改為“即征即返”或“免征增值稅”，增強(qiáng)這一政策支持作用的時(shí)效性。

4．5適當(dāng)降低對(duì)外合作項(xiàng)目基準(zhǔn)收益率標(biāo)準(zhǔn)

目前列入國家“十二五”規(guī)劃的項(xiàng)目中，對(duì)外合作項(xiàng)目比例很大，但對(duì)外合作項(xiàng)目仍屬于國家審批項(xiàng)目范圍，項(xiàng)目總體開發(fā)方案審批程序繁雜，周期較長。大多數(shù)項(xiàng)目合同都約定外方開發(fā)投資比例在60％～70％，并承擔(dān)項(xiàng)目全部勘探投資。近年來，外資企業(yè)在國際金融市場(chǎng)上的融資成本遠(yuǎn)低于國內(nèi)，外方合作者能夠接受較低的項(xiàng)目投資回報(bào)水平。建議適當(dāng)簡化對(duì)外合作項(xiàng)目總體開發(fā)方案審批程序，降低對(duì)外合作煤層氣開發(fā)項(xiàng)目基準(zhǔn)內(nèi)部收益率標(biāo)準(zhǔn)，加快煤層氣勘探開發(fā)對(duì)外合作進(jìn)程。

5　結(jié)論

我國煤層氣資源豐富，煤層氣開發(fā)利用具有可觀的安全效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益^[16-20]。“十一五”期間，在國家出臺(tái)的一系列煤層氣產(chǎn)業(yè)政策的扶持下，國內(nèi)煤層氣地面抽采業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)了順利起步。但由于煤層氣資源品位較差、投資大、回報(bào)周期長、煤層氣價(jià)格較低，地面抽采企業(yè)虧損嚴(yán)重。煤層氣產(chǎn)業(yè)即將進(jìn)入快速發(fā)展的新時(shí)期，但現(xiàn)有政策扶持效果減弱，時(shí)效性不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展勁頭不足。為了減輕企業(yè)投資回報(bào)壓力，促進(jìn)企業(yè)加大勘探開發(fā)投入，實(shí)現(xiàn)國家“十二五”規(guī)劃目標(biāo)，急需出臺(tái)時(shí)效性更強(qiáng)、扶持力度更大的產(chǎn)業(yè)政策。為此建議：①煤層氣價(jià)格補(bǔ)貼從0.2元／m³提高到0.4元／m³以上；②國家財(cái)政對(duì)埋深800m以深的煤層氣資源勘探直接給予40％的資金支持，對(duì)列入國家規(guī)劃的煤層氣地面抽采項(xiàng)目直接給予20％的建設(shè)投資支持；③將現(xiàn)行增值稅“先征后返”調(diào)整為“即征即返”；④簡化煤層氣開發(fā)對(duì)外合作項(xiàng)目總體開發(fā)方案審批程序，適當(dāng)降低項(xiàng)目基準(zhǔn)收益率標(biāo)準(zhǔn)等。

 

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本文作者：宋曉丹  孔令峰  洪保民  孫萬軍  李華啟

作者單位：中國石油天然氣集團(tuán)公司