長輸管道“建管分離"模式的實踐與問題探討

         ——以陜京三線建設(shè)過程為例

摘　要：隨著長輸管道建設(shè)規(guī)模的不斷擴大，傳統(tǒng)管理模式很難適應(yīng)管道建設(shè)發(fā)展的需要，2007年中國石油天然氣集團公司推行了長輸管道建管分離管理模式，但由于建管分離管理模式實施時間較短，制度本身還需要不斷完善。為此，以陜京三線建設(shè)工程為例，提出了管道運行單位在建設(shè)期應(yīng)提前組建運行隊伍監(jiān)管工程設(shè)計、施工和關(guān)鍵設(shè)備質(zhì)量，以及新建管道與在役管道并行和交叉施工作業(yè)等認識；管道運行單位還應(yīng)在工程投產(chǎn)后利用檢測技術(shù)測定管道本體質(zhì)量，建立管道質(zhì)量數(shù)據(jù)庫，確保管道運行的長久安全。同時，通過分析陜京三線當(dāng)前存在的遺留問題整治推進緩慢、建設(shè)質(zhì)量責(zé)任追究難度大、竣工資料移交滯后影響管道生產(chǎn)運行、水工保護施工質(zhì)量不滿足要求等問題，提出了重新合理劃分建設(shè)單位與運行單位的工作界面和提供臨時檔案資料等應(yīng)對措施，對進一步完善建管分離模式管理制度、提高管道施工質(zhì)量、保障管道建設(shè)和運行的無縫銜接均具有現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：長輸管道  項目管理模式  建管分離  實踐  運行單位  建設(shè)單位  交叉工程  質(zhì)量

Practices of and problems in the construction-management separation mode in a long-distance pipeline project：A case study of the Shaanxi-Beijing Line 3

Abstract：With the expansion of long distance pipeline construction，the traditional management mode can not meet the need of thepipeline construction and development in present China．In 2007，CNPC promoted the construction-management separation mode for the long distance pipeline projects．However，for lack of long-time practices，this promoted mode needs to be further studied and fulfilled．Therefore，in this case study of the Shaanxi Beij ing Line 3，this paper discussed the emerging problems and put forward some proposals accordingly．At the construction stage，it was suggested that the operation units should organize in advance the operating personnel to regulate the engineering quality of design and construction as well as the quality of key equipments，and to supervise the parallel and cross construction between new and in-service pipelines；when the pipelines are put into production，the operation units should apply detection techniques to test the quality of pipelines，and establish the pipeline quality database．In this way，the safe operation of pipelines will be guaranteed for a long time．Also，this paper put forward some solutions to those leftover problems such as laggard rectification，a poor responsibility investigating system，the negative effect of the lagged transfer of the completion data，in complete hydraulic protection work，and so forth．For example，the working interface should be re-divided between the construction and operation units and temporary files should be provided．This study is of practical significance to fulfilling the construction-management separation mode，to improving the pipeline construction quality，and to ensuring the smooth handover from pipeline construction to operation management．

Key words：long distance pipeline project，project management mode，construction-management separation mode，practice，operation unit，construction unit，crossing project，quality

隨著西北、東北、西南、海上4大油氣戰(zhàn)略通道和國內(nèi)油氣骨干管網(wǎng)建設(shè)加快推進，中國正迎來新一輪管道建設(shè)高潮，同時也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)：①管道建沒規(guī)模不斷擴大，從小規(guī)模單一管線向國際互聯(lián)管網(wǎng)發(fā)展；②管道建設(shè)隊伍呈現(xiàn)多行業(yè)、多專業(yè)協(xié)同作戰(zhàn)等特點；③建設(shè)任務(wù)重，管理難度大^[1-2]。傳統(tǒng)的“建管合一”管理模式已很難適應(yīng)當(dāng)前管道建設(shè)發(fā)展需要，為此，2007年中國石油天然氣集團公司以充分發(fā)揮集團公司整體優(yōu)勢，有效配置資源為目的，做出了管道建設(shè)與生產(chǎn)分離運作的重大決策，推進管道建設(shè)大發(fā)展^[3]。

2010年以來，西氣東輸二線、蘭鄭長成品油管道、陜京三線等第一批實施“建管分離”模式的油氣長輸管道工程相繼投產(chǎn)運行。實踐證明，“建管分離”模式下的項目管理，使人力、采辦、設(shè)計、施工等資源在同一個平臺上得到有效配置，推進了管道工程建設(shè)平穩(wěn)進行。從“建管合一”到“建管分離”，體制創(chuàng)新帶動了油氣管道建設(shè)的全新局面。

1　“建管分離"模式的成功實踐經(jīng)驗

陜京三線輸氣管道工程起于陜西省榆林市榆林壓氣站，止于北京市昌平區(qū)兩沙屯末站，全長約990km，是中國石油第一批采用建管分離管理模式的油氣長輸管道工程之一，2009年初開工建設(shè)，2011年初建成投產(chǎn)。作為中國石油推行建管分離模式的首批工程項目，在實踐中摸索出如下經(jīng)驗。

1．1　以運行經(jīng)驗指導(dǎo)工程設(shè)計，保障工程建設(shè)與運行維護的連續(xù)

工程設(shè)計方案不僅對于管道工程安全施工、質(zhì)量和投資控制具有舉足輕重的作用，而且關(guān)系到管道運行期間的本質(zhì)安全和運行維護成本費用。“設(shè)計是龍頭”，抓好設(shè)計環(huán)節(jié)，保證設(shè)計質(zhì)量，才能為工程施工、生產(chǎn)運行奠定良好基礎(chǔ)。一個優(yōu)良的設(shè)計方案不是僅僅依靠設(shè)計單位獨立能夠完成的，需要運行、建設(shè)單位發(fā)揮各自優(yōu)勢^[4]，相互溝通配合才能完成。陜京三線建設(shè)開始，建設(shè)單位和運行單位以滿足施工和生產(chǎn)運行需求為導(dǎo)向，充分與設(shè)計單位溝通，多次召開了初步設(shè)計審查會，施工圖審查會及施工設(shè)計變更審查會。陜京三線站場閥室施工圖通過會審，提出了42項修改意見，包括為減少主管線開孔，要求閥室GOV(Gas-Operated Valve)閥壓降速率感測13、動力氣源口開孔位置均移至地面以上，在GOV閥的旁通管線上開孔；管線上同一位置設(shè)計有多個壓力表、壓力變送器開口的，壓力表和其中1臺壓力變送器共用一個開口；為防止閥室基礎(chǔ)下沉引起安全隱患，要求線路截斷閥下部基礎(chǔ)采用鋼筋混凝土基礎(chǔ)，并存閥室進出兩端設(shè)計管線支撐等。

1．2　提前組建運行隊伍，監(jiān)督管道建設(shè)過程質(zhì)量，形成“邊建邊接”格局，實現(xiàn)建設(shè)與運行無縫銜接

違章占壓和第三方破壞是影響管道安全的重要問題^[5]。陜京三線建設(shè)過程中，運行單位提前組建管道運行隊伍，介入管道工程建設(shè)，杠管道下溝后立即組織人員按照在役管道標(biāo)準開展管道巡線工作，有效避免管道下溝后出現(xiàn)二次占壓和第三方破壞的情況。同時制定了運行人員過程監(jiān)督制度，監(jiān)管工程建設(shè)質(zhì)量，實施下溝、清管、測徑、試壓、干燥等關(guān)鍵工序時，運行人員須到場監(jiān)護和確認^[6]。在陜京三線建設(shè)過程中，運行人員發(fā)現(xiàn)100多項質(zhì)量問題，及時通知監(jiān)理和施工單位并得到有效整改，為后期的生產(chǎn)運行打下良好基礎(chǔ)。

1．3　制訂并行和交叉工程管理辦法，明確施工過程各方責(zé)任，在保證在役管道安全的前提下加快并行和交叉施工進度

陜京三線與陜京二線管線并行長度約460km，交叉42次，與陜京一線交叉1次。鑒于并行距離長，交叉次數(shù)多的特點，工程開工前，建設(shè)單位與運行單位聯(lián)合發(fā)布了陜京三線輸氣管道與陜京二線、陜京一線輸氣管道并行段和交叉段工程管理程序(圖1)，明確參建各方職責(zé)，有效地保障了陜京三線建設(shè)速度和陜京一線、二線的安全運行。

1．4　首次嘗試運行單位主導(dǎo)建管分離模式下的管道工程投產(chǎn)

按照中國石油建管分離模式要求，管道投產(chǎn)試運由建沒單位負責(zé)，投產(chǎn)72h后交予運行單位，如兩二線西段和蘭鄭長等油氣長輸管道投產(chǎn)均采用此模式。陜京三線建設(shè)后期，建設(shè)單位和運行單位通過總結(jié)其他建管分離模式下的油氣管道投產(chǎn)經(jīng)驗和教訓(xùn)，首次中運行單位主導(dǎo)建管分離模式下的油氣管道工程投產(chǎn)工作，建設(shè)單位負責(zé)投產(chǎn)應(yīng)急保駕，事實證明運行單位主導(dǎo)管道投產(chǎn)工作，使運行人員能快速掌握管道工藝流程，及時處理各類故障，更利于管道投產(chǎn)后的運行管理。

1．5　實施管道內(nèi)檢測和外防腐檢測作業(yè)，驗證和掌握管道建設(shè)質(zhì)量

陜京三線投產(chǎn)后，運行單位及時實施工管道內(nèi)檢測和外防腐檢測^[7-8]，掌握了陜京三線管道本體和防腐層質(zhì)量情況，建立了管道本體質(zhì)量檔案數(shù)據(jù)庫，對發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量缺陷進行分析，并界定責(zé)任，及時修復(fù)和完善，從而保證陜京三線管道運行安全。

1．6　實施閥門養(yǎng)護工作，保障關(guān)鍵設(shè)備安全可靠

閥門是油氣長輸管道的關(guān)鍵設(shè)備，其安全性和可靠性直接影響管道安全平穩(wěn)運行^[9]。陜京三線建設(shè)過程中，運行單位委托專業(yè)閥門養(yǎng)護隊伍，在建設(shè)過程中對閥門進行養(yǎng)護和檢查，使閥門存在的問題得以在投產(chǎn)之前發(fā)現(xiàn)和解決，有效保護閥門性能。在陜京三線新閥門養(yǎng)護作業(yè)過程中共發(fā)現(xiàn)問題閥門504臺件，最終通過協(xié)調(diào)閥門廠家進行了整改，保證了陜京三線的安全投產(chǎn)運行。

2　存在的問題及建議

為充分發(fā)揮建管分離新體制新機制優(yōu)勢，通過總結(jié)與分析陜京三線建管分離模式的實施情況，筆者認為，建管分離模式目前存在以下幾方面的問題需要盡快解決與完善。

2．1　遺留問題整治和建設(shè)質(zhì)量缺陷責(zé)任追究問題

陜京三線在2011年初投產(chǎn)后，運行單位提出遺留問題2551項。2012年3月，遺留問題仍然剩余826項，為加快遺留問題整改進度，根據(jù)上級主管部門指示精神，經(jīng)過雙方協(xié)商，運行單位接收其中715項遺留問題的整改工作；截至2012年9月，運行單位負責(zé)整改的問題已經(jīng)完成，建設(shè)單位負責(zé)整改lll項問題還剩余25項，特別是l座閥室一直無法進場、部分河流穿越水工保護工程未實施等影響運行安全的問題，仍未得到妥善處理。這些問題也牽制建設(shè)單位相當(dāng)大的精力，成為制約建設(shè)單位實施更多建設(shè)項目的重要因素^[10]。另外，因運行單位與設(shè)計和施工單位不存在直接合同關(guān)系，因此在管道運行過程中發(fā)現(xiàn)的建設(shè)期質(zhì)量缺陷無法直接反饋到設(shè)計和施下單位，只能反饋到建設(shè)單位，由建設(shè)單位再協(xié)調(diào)和組織施工單位按照運行單位的管理程序進行整改，問題反饋和整改中間環(huán)節(jié)過多，很難滿足運行單位迅速解決問題的需求，例如陜京三線清管三通擋條脫落等質(zhì)量缺陷，運行單位很難進行質(zhì)量責(zé)任追究。建管分離模式下，建設(shè)單位的優(yōu)勢在于整合資源，快速完成大規(guī)模的施工作業(yè)任務(wù)，而遺留問題整改工作卻是零星的修補工作，工作任務(wù)分散，且與投產(chǎn)運行管道直接相關(guān)，施工作業(yè)計劃和作業(yè)程序都要按照生產(chǎn)運行標(biāo)準進行管理，不適合大規(guī)模集中作業(yè)，相反，遺留問題整改與管道牛產(chǎn)運行過程中的日常修理工作相似，更適合由運行單位承擔(dān)，因此，隨著建管分離模式下投產(chǎn)管道的不斷增加，通過合同南運行單位負責(zé)控制質(zhì)量保證金的方式，建立起運行單位直接負責(zé)遺留問題整改和就質(zhì)量缺陷問題直接向設(shè)計和施工單位進行責(zé)任追究機制，已經(jīng)刻不容緩。

2．2　竣工資料移交嚴重滯后

陜京三線投產(chǎn)后，超過一年半時間未移交竣工資料，因此運行人員在不掌握現(xiàn)場資料的情況下實施生產(chǎn)運行工作，運行管理風(fēng)險很大。例如2012年7月底陜京三線輸氣管道多處發(fā)生洪水水毀和塌陷，無法及時獲取管道的相關(guān)資料，嚴重影響運行單位的問題判斷和決策。作為建設(shè)單位，存陜京三線投產(chǎn)后，要組織施工單位對竣工資料進行編制及組卷，監(jiān)理單位審核和上級主管部門及國家相關(guān)部委的驗收、整改，工作環(huán)節(jié)較多，程序復(fù)雜，很難在短時間內(nèi)將竣工資料提交運行單位，因此，建議建管分離模式下施工建設(shè)期間，完成一個標(biāo)段建設(shè)和現(xiàn)場驗收后，立即將該標(biāo)段非正式版竣工資料(書面版和電子版)移交運行人員使用，使運行人員能及時掌握管道的相關(guān)資料，降低運行管理風(fēng)險。

2．3　專項驗收、土地證辦理問題

依據(jù)陜京三線委托建設(shè)合同，專項評價和驗收、土地證辦理等T作由建設(shè)單位負責(zé)。安全、環(huán)保、水土保持等專項驗收是對最初評價和設(shè)計情況的驗證，需要管道投產(chǎn)運行一段時間甚至一兩年后再進行驗收，且要經(jīng)過驗收  整改一驗收的過程，程序繁瑣，持續(xù)時間長。建管分離模式下，作為專業(yè)化的建設(shè)譯位，其主要任務(wù)應(yīng)該是集中管道建設(shè)的人財物，并進行合理分配，按照上級領(lǐng)導(dǎo)的要求，在規(guī)定的時間內(nèi)完成項目建設(shè)工作。通常情況下，建設(shè)單位在工程項目投產(chǎn)后，項目部人員作為建設(shè)資源很快被分配到其他工程項目建設(shè)中，專項驗收和土地證辦理等后期工作很難受到重視，因此，從工作性質(zhì)角度考慮，工程項日投產(chǎn)后的專項驗收和土地證辦理由運行單位負責(zé)更為合適。

2．4　實施閥門養(yǎng)護、管道內(nèi)檢測和外防腐檢測作業(yè)費用問題

管道新閥門養(yǎng)護、外防腐檢測和內(nèi)檢測工作是預(yù)防閥門故障、檢驗和驗證管道工程建設(shè)質(zhì)量有效手段，運行單位為掌握管道建設(shè)質(zhì)量，在每個工程項目建設(shè)和投產(chǎn)后均要實施，但這三項工作費用較高，目前并未包括在工程項目概算中，運行單位從運行維護費用中列支，負擔(dān)較大，建議上述費用列支到工程概算中。

2．5　水工保護設(shè)計與實施問題

2011年初，陜京三線建成投產(chǎn)，大部分水工保護都在工程投產(chǎn)后才開始施工。2012年7月陜京三線沿線水工保護多數(shù)被沖毀，出現(xiàn)上百處露管和塌陷，損失高達數(shù)千萬元。管道工程水工保護一般要經(jīng)過兩次設(shè)計，第一次是管道建設(shè)前，設(shè)計人員根據(jù)現(xiàn)場勘查情況設(shè)計水工保護；第二次是管道施工完成，設(shè)計人員根據(jù)現(xiàn)場環(huán)境變化情況進行二次水工保護設(shè)計。通常管道建成后，施工單位主體人員就會撤離，二次水下保護施工一般承包給地方隊伍實施。經(jīng)濟上，二次水工保護費用已包括在施工單位的承包合同中，施工單位為獲取最大利益肯定要壓縮投資；重視程度上，管線已建成，水工保護作為附屬工程，很難引起重視^[11]；人力資源上，施工隊伍主體已撤離，留下的人員一般是處理后期收尾事宜，沒有精力監(jiān)管水工保護質(zhì)量^[12]，因此二次水工保護的質(zhì)量很難得到保障，同時，管道施工擾動區(qū)域至少要經(jīng)過一個汛期后才能趨于穩(wěn)定狀態(tài)，管道建成投產(chǎn)后立即實施二次水工保護并不太合適。鑒于上述情況，建議建設(shè)單位建設(shè)完成管道后不再實施二次水工保護工程，待管道運行經(jīng)過一個汛期后，由運行單位統(tǒng)一根據(jù)現(xiàn)場實際情況組織實施。

3　結(jié)束語

建管分離管理模式已在中國石油所屬的油氣長輸管道工程項目中全面推廣實施。筆者認為建管分離模式優(yōu)勢是專業(yè)化的建設(shè)單位能優(yōu)化人力、采辦、設(shè)計、施工等資源，快速完成大規(guī)模工程建設(shè)工作，本文以陜京三線建設(shè)過程為例，深入分析和總結(jié)了陜京三線建管分離管理模式的T作經(jīng)驗，同時結(jié)合當(dāng)前實際情況，提出完善建管分離模式下建設(shè)單位與運行單位的工作界面建議，進一步提高石油管道建設(shè)的效率和水平。

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本文作者：楊樹森  劉鵬躍  趙寶

作者單位：中國石油北京天然氣管道公司