歐洲管網體系比較發(fā)達，管道基礎設施規(guī)模和復雜性都居世界前列，其建設發(fā)展模式具有較強的代表性，分析研究歐洲管網基礎設施運營與監(jiān)管可以為我國管網設施監(jiān)管改革提供可借鑒的經驗。

　　一、歐洲管網基礎設施現狀

　　1964年以前，歐洲的輸氣管道建設數量相對較少。1964至2003年間，歐洲管網建設進入快速發(fā)展階段，這40年間，歐洲管道總長度在全球占比由不到10%升至接近30%。

　?。ㄒ唬┕芫W

　　目前，歐洲按照不同功能將管網劃分為干線管網、區(qū)域管網和配氣管網。 干線管網是指將供氣點與區(qū)域輸氣管網或大型工業(yè)用戶、大型配氣管網相連接的管網，它是構成歐洲管網的骨干管網。截至2018年，歐洲已建成長度超過23.5萬千米的干線管道，這些管道縱橫交錯、四通八達。其中，德國是歐洲管網最發(fā)達的國家，其干線管道總里程約為7.5萬千米，法國干線管道總里程約為3.8萬千米，英國干線管道總里程約為2萬千米。

　　區(qū)域管網承擔將來自主干管網的輸送到無法直接連接到主干管網的用戶或市配氣管網，配氣管網則是通過支線管道把來自區(qū)域管網或主干管網的供應給家庭、商業(yè)等終端用戶或一些小規(guī)模工業(yè)企業(yè)用戶。這三種管網的壓力級制各不相同，其中主干管網的壓力級制最高，一般為6-10MPa；區(qū)域管網的壓力級制次之，多為4-6MPa；配氣管網的壓力最低，一般為0.04-1.6MPa。

　　應該說，圍繞以上這些主要的干線管網，歐洲形成了10多個地區(qū)中心（也稱交匯點或平衡點），各國或區(qū)域性管網系統(tǒng)既相互獨立又通過多條聯絡線互連互通。英國、法國和德國等國家建立了多個管網控制中心（如英國國家控制中心），主要負責預測管道流向流量，平衡用戶與各中心之間的氣量和進行運力分配。其中，不少聯絡線管道都具有雙向輸送功能，從而極大提高了調配的靈活性。例如，在英國東南沿海的Bacton地區(qū)，就有兩條海底管道分別與荷蘭及比利時的管道相連接，可以實現雙向輸氣。

　　（二）儲氣庫

　　截至2018年，歐洲國家在運行儲氣庫總工作氣量接近1490億立方米，全球占比近28%，成為除北美和俄羅斯外世界第三大儲氣地區(qū)。

　　德國、法國、烏克蘭等國擁有較大的儲氣能力。其中，德國擁有歐盟最大的儲氣庫工作氣量約250億立方米；烏克蘭是歐洲最大的儲氣國，工作氣量約320億立方米；意大利、荷蘭、法國及奧地利的工作氣量合計超過350億立方米；英國儲備接近125億立方米。

　　目前，歐洲在運的儲氣庫近170余座，主要類型有枯竭油氣藏、鹽穴、含水層儲氣庫，其中以枯竭油氣藏儲氣庫為主，占比54%；鹽穴儲氣庫次之，占比30%；含水層儲氣庫占比16%。但是，與美國和俄羅斯相比，歐洲鹽穴型地下儲氣庫比例明顯較高，占工作氣容量的30%（美國鹽穴型儲氣庫只占10%，俄羅斯只有1座）。

　　二、歐洲管網基礎設施運營情況

　?。ㄒ唬┕艿肋\營商

　　目前，歐洲各國已完成市場化改革，管輸業(yè)務與其他業(yè)務在經營實體和財務上能夠做到獨立運作。

　　在德國，管道運輸呈多家競爭格局，包括意昂集團（E.ON）、德國氣體聯盟（VNG）、萊茵能源集團（RWE）等多家公司。整體上德國長輸管道體系由14家傳輸系統(tǒng)運營商（長輸管網公司——TSO）負責運營，其中最大的管網企業(yè)是歐洲開放網格（Open Grid Europe），該管網屬于意昂集團的Ruhrgas業(yè)務部門，這家企業(yè)運營著1.2萬千米的干線管道。其次是作為德國第二大長輸管網企業(yè)的ONTRAS公司，其擁有7500千米的干線管道。另外12家傳輸系統(tǒng)運營商則擁有剩余的近5.5萬千米的干線管網。

　　在法國，目前有2家長輸管道運營商，一個是GRT gaz公司，法國Engie集團（Engie集團是垂直一體化能源公用事業(yè)企業(yè)，在法國市場上占據主導地位，并且擁有歐洲最大的管輸網絡）擁有其75%的股權，剩下的25%股權由公共財團擁有。

　　GRT gaz是法國最大的長輸管道運營商，擁有3.2萬千米的管道，控制著法國近87%的長輸管網（主干管道），并且向近50家批發(fā)商供氣。

　　另一家企業(yè)是Total Infrastructures Gaz France（TIGF），TIGF控制著法國近13%的長輸管網，在法國西南部運營6000千米的管道和儲存設施，并向14家批發(fā)商供氣。

　　除了長輸管道以外，法國有近19.3萬千米的配送管道由當地社區(qū)擁有，地方當局與GrDF（Engie集團的子公司）、22家地方銷售公司（主要位于法國西南和東部）和Antargaz公司等企業(yè)簽署特許經營協(xié)議，這些企業(yè)在特許經營期間為終端用戶提供產品及服務。

　?。ǘ┕艿肋\營模式

　　經過長達15年的市場化改革，歐洲市場一體化運營模式已經基本消失。多數銷售企業(yè)從生產商或貿易商處購得，并與管道運營公司簽訂輸氣合同，委托其將輸送至指定站場交付使用。目前，歐洲的管道運營模式大致可分為兩種類型。

　　1.德國模式

　　以德國為代表的私營模式。德國管道行業(yè)最初嚴格奉行自由競爭、公平準入原則，凡是符合要求的國內外能源企業(yè)，都可以參與德國國內行業(yè)投資，并擁有完全的基礎設施投資權與市場經營自主權。

　　因此，德國長輸管網由多條私營管道組成，每條私營管道由一家企業(yè)壟斷運營。政府通過授權經營和財稅優(yōu)惠政策來鼓勵社會投資，并通過價格管制手段來保護消費者利益，促進市場有序發(fā)展。

　　2.英法模式

　　該模式由國家對基礎設施進行大規(guī)模的投資，首先依靠國家壟斷的力量使產業(yè)步入成熟期，之后選擇不同方式進行運營。以英國為例，在產業(yè)進入成熟期后，英國對國有公司進行了私有化，管輸與勘探開發(fā)、儲氣、下游等業(yè)務分離，結束了其一體化經營的歷史。然而很多國際石油公司，如BP、?？松梨?、殼牌等通過持有管輸公司的股權涉足下游業(yè)務，間接或直接影響管道公司的運營。

　　在管網運營模式方面，英國建立起了國家輸送系統(tǒng)（National Transmission System，NTS），該系統(tǒng)由國家網絡公司所擁有，并且在1 9 9 5 年頒布《法案》（Gas Act 1995），規(guī)定了關于運輸及儲存的準則，即管網準則（Net work Code），20 0 5年被統(tǒng)一管網準則（Uniform Network Code）替代。

　　管網準則是針對系統(tǒng)平衡、輸送量的獲得和交易而制定的一系列法規(guī)，它規(guī)定了在客戶尋求輸送服務時管道系統(tǒng)使用者如何與系統(tǒng)運營商進行合作，也規(guī)定了系統(tǒng)如何運行以及如何維持系統(tǒng)平衡。

　　管網準則的內容包括：（1）輸送服務必須在非歧視的基礎上滿足市場需求；（2）管網系統(tǒng)的安全應不受影響；（3）管輸費率的定價必須反映服務的真實成本；（4）每天都要保持注入和取出平衡；（5）鼓勵托運人平衡的供給與需求。

　　3.歐洲管道運營模式特點

　　在傳統(tǒng)的市場中，一般由一個長期合同滿足客戶需求，供氣方需要同時保障客戶基本負荷和調峰需求，因此通常也伴隨著較高的費用。而在充分市場化的環(huán)境中，客戶不再從單一的銷售商處買氣，可以自由組合由不同供氣商提供的多種供氣合同，從而獲得最佳的經濟效益。

　　根據不同的供氣模式，市場形成了基本負荷、半年/季度負荷、月度負荷和周負荷（或日負荷）等供氣合同，通?；矩摵珊贤碌膬r格最低，短期負荷合同中的價格最高。

　　目前，很多歐洲國家管網運營方式采用“入口/出口”（Entry-Exit，E/E）模式。在該模式下，管道運營企業(yè)需要在公開的交易平臺上公布所有站場的進氣或分輸能力以供客戶進行預訂。

　　對客戶而言，根據管道運營企業(yè)公布管網中各個站場的進出氣能力，他們可以通過選擇進氣點和下載點并預定進出氣能力來形成一份輸氣合同（一份合同中可選擇多個進氣和分輸點），預定的進氣量和下載量必須保證總量相等以確保整個系統(tǒng)的物理平衡?？蛻粲懈噙x擇，將不同的氣源的輸送至不同的市場，靈活性顯著提高，但短距離的管輸費用較以前有所升高。

　　就管網輸送業(yè)務流程來說，一般包括以下內容：

　?。?）獲取資質。銷售商需要從監(jiān)管機構獲取相應的執(zhí)照，然后方可與管道運營企業(yè)及其他市場參與者進行相關商業(yè)行為；

　?。?）預定輸氣量。銷售商與管道運輸企業(yè)簽訂輸氣合同，預定相應站場在特定時間段內的進氣量及下載量（實際的日指定量應不大于預定的氣量）。歐盟現已開放了預定輸氣量的二次交易平臺，如果客戶預定的輸氣量與其預期的日指定量差距較大，可以通過二次交易平臺將其預定的輸氣量交易；

　?。?）協(xié)商日指定?？蛻舯仨氃谇耙惶煜蚬艿肋\營方通報其第二天的輸氣計劃，明確說明每個站場每個小時的進氣和下載計劃，從而使管道運營企業(yè)能夠及時制定相應的運行方案。一般情況下，客戶進行日指定之后至該日6點之前的幾個小時內，有權根據實際情況對日指定進行一次變更；

　?。?）日指定審核確認。管道運營企業(yè)對客戶提交的日指定進行審核，確保指定量與其之前預定的管道輸氣量無沖突，并且檢查管道工況是否具備輸送條件；同時還需要與上下游進行溝通，保證順利交接。在審核結束后，管道運營企業(yè)會及時通知客戶審核結果，告知其日指定被接受或者駁回；

　　（5）保持系統(tǒng)平衡。為了保證注入和流出管網的總量相等，保持管網進出平衡，管道運營企業(yè)引入了相應的措施對系統(tǒng)進行平衡。其主要方法是對實際輸氣量與指定量存在較大偏差的用戶進行經濟性懲罰，用以支付管道運營方在維持管網的合理管存或調用儲氣庫注采氣時產生的成本；

　?。?）計費。在輸氣工作完成后，客戶需按照管道運營企業(yè)開具的費用清單支付管輸費。管輸費的組成一般有以下幾個部分：一是站場進氣/分輸能力的預訂費用；二是針對實際輸送氣量的計費（熱值計量）；三是當指定量超出之前預定的站場進氣/分輸能力時，如管道運營企業(yè)安排了輸送，則需要收取相應的懲罰性費用；四是用戶數據管理及維護的費用；五是平衡輸氣系統(tǒng)所產生的費用。

　?。ㄈW洲儲氣庫運營模式

　　1.儲氣庫運營商

　　目前，歐洲有54個儲氣庫運營商，主要分布在德國，法國、奧地利、荷蘭、英國等國家。

　　在德國，政府沒有強制性的儲存要求，也沒有國家儲存設施，儲存設施由私人公司所擁有。其中，E.ON Gas Storage是最大的儲氣庫運營商。

　　法國目前有兩家企業(yè)經營儲存設施業(yè)務，分別是Storengy（Engie的子公司）和Total Infrastructures Gaz France（TIGF）。Storengy公司在法國經營13個地下儲氣庫，有10個含水層儲氣庫（以巴黎盆地為中心），3個鹽穴儲氣庫（在法國東南部），其總存儲容量為104億立方米（約占法國存儲容量的80%）；TIGF是Total的全資子公司，在法國經營2個地下儲氣庫，位于法國西南部的Izaute和Lussagnet的含水層儲氣庫，TIGF的總存儲量為27億立方米（約占法國存儲容量的20%）。

　　2.儲氣庫運營模式特點

　　在市場化進程逐步完善的過程中，歐洲主要國家儲氣庫業(yè)務逐步轉向獨立經營的商務模式。但與美國相比，歐洲產業(yè)的競爭還不是很充分，像美國那樣完全獨立的儲氣服務商還比較少。

　　主要儲氣大國（德國、法國）的儲氣庫運營管理模式是公司化運營，基本由大型能源公司、公司、電力公司、管道公司或城市燃氣公司掌控，其儲氣庫子公司負責具體運營，相互之間儲氣業(yè)務分離，進行獨立商業(yè)運營。

　　還有小部分國家儲氣業(yè)務由上游的氣田開發(fā)公司運營管理，儲氣成本納入整個氣田的經營成本，沒有獨立核算，儲氣庫的作用是優(yōu)化生產，滿足市場需求。

　　不是所有的儲氣設施都允許第三方準入，符合以下三種條件可以得到豁免：一是儲備運營商缺乏儲氣能力；二是第三方準入阻礙儲備運營商履行他們的公共服務義務；三是在“照付不議”條款下，第三方準入可能引起儲備運營商陷入嚴重的經濟和財務危機。

　　三、歐洲管網監(jiān)管體系

　?。ㄒ唬W洲的能源監(jiān)管機構

　　經過多年探索，歐洲已經形成一套比較完整的管網監(jiān)管體系，其監(jiān)管機構主要包括歐盟和國家兩個層面。在歐盟層面，有監(jiān)管機構歐盟委員會，其職能包括制定歐盟行業(yè)政策法規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃，監(jiān)督法令執(zhí)行等，并將有關情況向歐洲議會和歐盟理事會匯報。

　　在國家層面，各成員國政府都設立了相對獨立的監(jiān)管機構，職能包括負責爭議處理、建立適當和有效的監(jiān)管、控制和透明機制，監(jiān)管的重點主要是以自然壟斷為特征的長輸管網和城市配氣系統(tǒng)，要求管道實施第三方準入，并采取以具體項目為監(jiān)管對象的許可證模式。應該說，兩層監(jiān)管機構作為各種利益的平衡力量，實際上發(fā)揮著穩(wěn)定市場、平衡利益、確保政府行業(yè)目標順利實現的重要作用。

　?。ǘ┕芫W監(jiān)管的進程與效果

　　上世紀90年代后期，歐洲大部分國家市場得到充分培育和發(fā)展，走過成長期進入成型期或成熟期，管網已較為發(fā)達。在此基礎上，1998年歐洲頒布了《內部市場通用規(guī)則》Directive 98/30/EC，也稱“ 第一號歐洲指令”。

　　該規(guī)則要求歐洲各成員國：（1）逐步對大用戶放開市場；（2）將輸氣管網運營與貿易脫鉤，實行相互獨立管理；（3）在輸氣、配氣、儲氣業(yè)務上推行協(xié)商性或強制性第三方準入機制。但是，由于各國對歐洲政策執(zhí)行力度有較大差異，部分國家市場開放進程緩慢，沒有達到預期效果。

　　2003年，歐洲頒布了《內部市場通用規(guī)則》Directive 2003/55/EC，也稱“第二號歐洲指令”。

　　該規(guī)則規(guī)定：（1）各成員國2007年底前全面開放市場；（2）長輸管網、配氣管網、LNG 接收站的運營與貿易在法律上由不同公司運營；（3）在輸氣、配氣、儲氣業(yè)務上推行協(xié)商性或強制性第三方準入機制，但對大型基礎設施投資項目可在一定時間內豁免第三方準入義務。

　　歐洲各國對第二號指令的執(zhí)行情況差別較大，總體上國產占較大比例的國家，例如英國、荷蘭等國家的政府和企業(yè)對改革的態(tài)度更積極，改革進程較快；而進口依存度較高的國家，例如德國、法國等國家考慮供應安全問題，改革進程相對緩慢。

　　2009年7月，歐洲頒布了《內部市場通用規(guī)則》Directive 2009/73/EC，也稱“第三號歐洲指令”。

　　該規(guī)則要求對能源企業(yè)控制的生產業(yè)務與輸氣業(yè)務進行“有效拆分”，為此提供了三種拆分選擇：一是所有權拆分，即把輸氣網絡出售給其他企業(yè)，即徹底出售該項資產；二是經營權拆分，可以理解為法律上的分離，即能源企業(yè)仍可以保留輸氣網絡的所有權，但需設立一個獨立的公司全權負責輸氣網絡的運營（一般稱為“獨立系統(tǒng)運營商”）；三是管理權拆分，可以理解為財務上的分離，即能源公司仍可以擁有并經營輸氣管網，但輸氣管網的管理必須交給擁有獨立管理權和決策權的附屬子公司（一般稱為“獨立輸氣商”）。

　　同時，歐洲還頒布了與該指令配套實施的《傳輸網絡的準入條件》（European GasRegulation（EC）No715/2009），取代2005年頒布的舊版，于2009年9月3 日正式生效。

　　第三號指令的各項規(guī)章于2011年3月直接生效，歐洲大型能源公司和公用事業(yè)企業(yè)的改革初見成效，新的市場參與者陸續(xù)出現在了歐洲市場上。

　　經過對輸配儲環(huán)節(jié)的分拆，管網輸氣運營商（TSOs）、配氣運營商（DSOs）和儲氣庫運營商（SSOs）逐漸從一體化公司中獨立出來。TSOs和DSOs只為市場提供管輸服務，收取管輸費。

　　SSOs只提供儲氣服務，收取儲氣庫使用費?？蛻糁恍枰弯N售商簽訂購買合同即可，輸氣合同則在銷售商與輸配運營商之間簽訂。輸氣合同不再需要考慮流經路線，而是根據進氣點（入口）和下載點（出口）預定的進出氣能力來衡量。

　　四、歐洲儲氣庫運營監(jiān)管

　?。ㄒ唬┙ㄔO信息數據管理平臺

　　根據歐盟指令要求，儲氣庫運營企業(yè)要建立信息平臺，公開發(fā)布注入或采出指令、儲氣庫流量、剩余儲氣能力、購買儲氣能力、交易儲氣能力等信息，以方便市場參與方及客戶查詢。因此，自上世紀90年代后期開始，歐洲各儲氣庫運營商開始建立信息數據管理平臺，該平臺由歐洲儲氣庫信息平臺和儲氣容量平臺組成。

　　在信息平臺方面，歐洲儲氣庫信息平臺集中了17個國家30個儲氣系統(tǒng)運營商（Storage System Operators，SSO），101個儲氣庫，其總工作氣量占歐洲儲氣庫總工作氣量的80%以上。

　　在儲氣容量平臺方面，容量市場分為一級市場和二級市場。一級市場由儲氣庫運營商銷售給客戶，儲氣庫容量配置采用用戶優(yōu)先權排序、拍賣等方式。在二級市場上，客戶可以轉讓持有的容量所有權或使用權，目前歐洲的主要儲氣庫運營商基本都建立了儲氣容量交易平臺。

　　（二）市場準入制度

　　歐洲儲備市場的第三方準入制度包括監(jiān)管型準入（RTPA）和協(xié)商型準入（NTPA）兩種方式。根據歐洲法令，這兩種方式都屬于歐洲成員國適用的范疇，各成員國可以在具體的制度上有所差別。

　　監(jiān)管當局可以自行決定儲備設施采用的準入方式，但是必須公布決策所依據的具體指標。根據官方公開的資料來看，歐洲各國監(jiān)管型準入和協(xié)商型準入制度交叉使用的情況較多，一些國家既有監(jiān)管型準入也存在協(xié)商型準入。

　?。ㄈ﹥赓M率監(jiān)管

　　歐盟大部分國家選擇談判確定儲氣費的方法，儲氣費主要包括儲氣能力占用費和儲氣庫使用費。儲氣能力占用費是對儲氣庫注入和采出流量和儲氣庫容量的占用而支付的費用，一般包括注入和采出流量費和容量費；儲氣庫使用費是實際注入和采出需要支付的費用，一般包括注入費和采出費。

　　歐洲地下儲氣庫的定價機制有協(xié)商定價和政府管制定價兩種。歐盟要求，在技術和經濟上有必要展開競爭的地區(qū)，均應采用協(xié)商定價。

　　在協(xié)商定價的情況下，儲氣庫公司為了保持價格透明度，一般都會公布儲氣服務產品相對應的指導價格。指導價格只是作為協(xié)商的參考，運營商會根據情況的變化隨時復核和調整儲氣費，具體執(zhí)行的價格是協(xié)商確定的價格。

　　協(xié)商定價的基礎是儲氣庫的服務成本，監(jiān)管部門要對儲氣費進行管制。不同的國家、不同的儲氣庫公司在儲氣費的費用科目設計上不完全相同，但是基本費用科目是一致的。如果儲氣服務處于壟斷狀態(tài)，則采用政府規(guī)定的儲氣價格。在政府定價的情況下，監(jiān)管部門通常根據成本加合理利潤確定儲氣費。（文 | 呂淼　作者供職于北京燃氣集團有限責任公司）