引言

近年來(lái)，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)天然氣行業(yè)改革的有關(guān)政策。深化天然氣行業(yè)改革的關(guān)鍵是管網(wǎng)業(yè)務(wù)，近些年來(lái)，國(guó)家對(duì)天然氣管網(wǎng)改革進(jìn)行多次嘗試，出臺(tái)多項(xiàng)法規(guī)政策，但仍然存在諸多問(wèn)題。筆者分析我國(guó)天然氣管網(wǎng)發(fā)展現(xiàn)狀及改革面臨的問(wèn)題，歸納美、歐、俄天然氣行業(yè)改革經(jīng)驗(yàn)，為現(xiàn)階段我國(guó)天然氣管網(wǎng)改革提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

1 中國(guó)天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 “西氣東輸、北氣南下、海氣登陸、就近供應(yīng)” 供氣管網(wǎng)格局初步形成

據(jù)《中國(guó)天然氣發(fā)展報(bào)告（2016）》統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，中國(guó)已建成以陜京線、西氣東輸、川氣東送、中亞、中緬天然氣管道等為骨架的長(zhǎng)輸管道6.4×104 km；LNG 接收站12 座，總接收能力4380t／a；地下儲(chǔ)氣庫(kù)18座，有效工作氣量55×108m3／a，全國(guó)性互聯(lián)互通管網(wǎng)格局基本形成。根據(jù)“十三五”規(guī)劃前期研究，到2020年，全國(guó)長(zhǎng)輸管網(wǎng)總規(guī)模將達(dá)15×104 km左右，輸氣能力達(dá)4800×108 m3／a左右，這將有利于推動(dòng)天然氣行業(yè)的大規(guī)模發(fā)展。

1.2 現(xiàn)行的運(yùn)行管理體制機(jī)制已無(wú)法滿足天然氣行業(yè)快速發(fā)展的需要

目前，我國(guó)天然氣行業(yè)的主要運(yùn)行模式是運(yùn)營(yíng)商集產(chǎn)、運(yùn)、銷于一體，各自形成獨(dú)立的體系，使得天然氣通過(guò)長(zhǎng)輸管道運(yùn)到各省門站，再經(jīng)過(guò)省內(nèi)管網(wǎng)和城市燃?xì)夤芫W(wǎng)向下運(yùn)輸，中間含有層層加價(jià)環(huán)節(jié)。高額的配氣成本，同時(shí)部分環(huán)節(jié)監(jiān)管不利，導(dǎo)致終端利用價(jià)格一直高居不下，而且相比于天然氣成本，煤炭?jī)r(jià)格更加低廉。此外，民用燃?xì)馀c非民用燃?xì)庵g的高昂價(jià)差，同樣導(dǎo)致用氣量巨大的發(fā)電企業(yè)等望而卻步。

我國(guó)管道建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)商主要由中國(guó)石油、中國(guó)石化、中國(guó)海油三大國(guó)有石油公司掌握，而其中中國(guó)石油產(chǎn)運(yùn)銷市場(chǎng)占有率高達(dá)68 %，第三方需求數(shù)量規(guī)模十分有限。

1.3 原有的“一線一價(jià)”定價(jià)機(jī)制不再適用，天然氣管道運(yùn)輸價(jià)改先行

隨著全國(guó)性供氣管網(wǎng)的逐步形成，壟斷型油氣經(jīng)營(yíng)模式不能形成有效、充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)氛圍，原來(lái)以單條管道為監(jiān)管對(duì)象，“老線老價(jià)、新線新價(jià)、一線一價(jià)”的定價(jià)原則已不再適用。此外，如果中間管輸環(huán)節(jié)無(wú)法做到成本的公開(kāi)監(jiān)審，“放開(kāi)兩頭”就沒(méi)有基礎(chǔ)。

2016年10月份，國(guó)家發(fā)改委先后頒布了《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于明確儲(chǔ)氣設(shè)施相關(guān)價(jià)格政策的通知》等，對(duì)天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格機(jī)制和成本監(jiān)審做了重大改革：一是準(zhǔn)許成本加合理收益定價(jià)，將準(zhǔn)許收益率明確為稅后全投資收益率的8 %，也就意味著管道負(fù)荷率要達(dá)到75 %；二是由監(jiān)管單條管道改為監(jiān)管管道運(yùn)輸企業(yè)，區(qū)分不同企業(yè)定價(jià)；三是由國(guó)家公布具體價(jià)格水平改為國(guó)家核定管道運(yùn)價(jià)率（元／m3·103 km），企業(yè)測(cè)算并公布進(jìn)氣口到出氣口的具體價(jià)格水平。此舉動(dòng)在一定程度上能激發(fā)社會(huì)資本投資管道行業(yè)的積極性，有利于天然氣氣源回歸商品屬性，促進(jìn)氣氣競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而推動(dòng)管道的第三方公平開(kāi)放和天然氣市場(chǎng)化改革。

2 中國(guó)天然氣管網(wǎng)改革面臨的問(wèn)題

2.1 管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)相對(duì)落后

國(guó)內(nèi)天然氣管網(wǎng)里程建設(shè)不足是導(dǎo)致中國(guó)天然氣消費(fèi)比例低和普及率低“雙低”現(xiàn)象的重要因素之一，也嚴(yán)重制約了天然氣市場(chǎng)化定價(jià)步伐。此外，我國(guó)天然氣管網(wǎng)主要由三大石油公司和地方資本投資建設(shè)，僅中國(guó)石油一家就占天然氣管網(wǎng)總投資的70 %以上，投資主體單一，民營(yíng)企業(yè)難以進(jìn)入管網(wǎng)投資建設(shè)。國(guó)際上，管道建設(shè)投資的一大特點(diǎn)就是投資主體多元化。2016年來(lái)我國(guó)油氣管道建設(shè)也開(kāi)始呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢(shì)，但是，投資回報(bào)率低，資金周轉(zhuǎn)慢等原因阻礙了民營(yíng)資本的投資意愿。與此同時(shí)，與管網(wǎng)運(yùn)行相配套的儲(chǔ)氣調(diào)峰等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也相對(duì)滯后。2015年，我國(guó)地下儲(chǔ)氣庫(kù)有效氣量55×108 m3，占消費(fèi)量的3 %不到，儲(chǔ)氣能力嚴(yán)重不足，與美國(guó)、俄羅斯、歐洲等國(guó)家相比差距很大，嚴(yán)重影響天然氣的供給安全和下游發(fā)展。

2.2 第三方公平開(kāi)放程度不足

由于我國(guó)天然氣開(kāi)發(fā)生產(chǎn)和管道輸送業(yè)務(wù)的一體化，三大石油公司的管網(wǎng)主要用于運(yùn)輸自產(chǎn)自銷的天然氣，這種固化的壟斷格局導(dǎo)致了不同企業(yè)、央企和地方之間管網(wǎng)的聯(lián)通比較少，天然氣管網(wǎng)向第三方公平開(kāi)放嚴(yán)重不足。2014年國(guó)家出臺(tái)了《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行管理辦法》《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法（試行）》，對(duì)天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施第三方公平開(kāi)放做出了明確規(guī)定。但是經(jīng)過(guò)兩年半的試行，效果并不明顯。2016年9月，國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于油氣管網(wǎng)設(shè)施開(kāi)放相關(guān)信息公開(kāi)工作的通知》，截至同年11月，“三桶油”已全部完成油氣管網(wǎng)設(shè)施的對(duì)外公開(kāi)信息，為第三方公平開(kāi)放提供參考，也為將來(lái)管網(wǎng)業(yè)務(wù)剝離創(chuàng)造了條件，但相關(guān)配套的實(shí)施細(xì)則尚未制定，政策的落實(shí)還有待進(jìn)一步推進(jìn)，實(shí)際開(kāi)放程度不足，嚴(yán)重阻礙了民營(yíng)企業(yè)的積極性。

2.3 法律法規(guī)不完善，政府監(jiān)管力度滯后

為了實(shí)現(xiàn)政府依法監(jiān)管，企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)，市場(chǎng)參與者公平競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)家、企業(yè)、消費(fèi)者利益有效平衡的行業(yè)目標(biāo)，各國(guó)普遍制定了適應(yīng)本國(guó)國(guó)情的能源法律法規(guī)，例如美國(guó)的《能源部組織法》《天然氣政策法》，英國(guó)的《公用事業(yè)法案》《天然氣法》等。這些法律法規(guī)構(gòu)建了完整的監(jiān)管框架，對(duì)政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)、監(jiān)管的實(shí)施做出了明確規(guī)定，為行業(yè)健康有序發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和可靠的制度保障。我國(guó)目前還沒(méi)有一套符合現(xiàn)代監(jiān)管要求的法律程序，政府監(jiān)管體制及法律框架建設(shè)相對(duì)滯后，傳統(tǒng)的基于行政管理的監(jiān)管方式依然占主導(dǎo)地位，沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)油氣管網(wǎng)的投資、運(yùn)營(yíng)和定價(jià)等進(jìn)行全面監(jiān)管。

3 國(guó)際天然氣管網(wǎng)改革比較與經(jīng)驗(yàn)借鑒

3.1 國(guó)際天然氣管網(wǎng)改革比較

國(guó)際上其他國(guó)家在天然氣管網(wǎng)改革過(guò)程中也面臨了很多問(wèn)題，各國(guó)結(jié)合各自國(guó)情采取了不同的改革路徑，最終形成了不一樣的管網(wǎng)模式。

1）美國(guó)采取“運(yùn)銷分離，輸氣管網(wǎng)多家競(jìng)爭(zhēng)”模式，由聯(lián)邦和州兩級(jí)政府監(jiān)管

美國(guó)是世界天然氣第一生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó)，天然氣應(yīng)用已有一百多年歷史，建立了完整的監(jiān)管法律體系。美國(guó)天然氣管網(wǎng)的改革發(fā)展過(guò)程，主要可分為3個(gè)階段：

第一階段：1985年聯(lián)邦能源管理委員會(huì)（FERC）發(fā)布436號(hào)令，啟動(dòng)以促進(jìn)天然氣市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、保障供應(yīng)為目的的天然氣行業(yè)改革。鼓勵(lì)管道公司公開(kāi)、無(wú)歧視地準(zhǔn)入，向第三方提供運(yùn)輸服務(wù)，并加強(qiáng)政府的監(jiān)管能力。436號(hào)令后出現(xiàn)了活躍的天然氣現(xiàn)貨市場(chǎng)。

第二階段：隨著改革的進(jìn)行，436號(hào)令的不徹底性暴露出來(lái)。管道公司自營(yíng)業(yè)務(wù)的捆綁銷售模式和自然壟斷地位阻礙了市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)。1992年FERC發(fā)布636號(hào)令，啟動(dòng)新一輪天然氣行業(yè)改革，強(qiáng)制要求實(shí)施管道第三方準(zhǔn)入，完全解除天然氣管道運(yùn)輸與銷售的綁定關(guān)系。636號(hào)令也被稱為工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整法則。

第三階段：將天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營(yíng)的油氣企業(yè)中分離出來(lái)，組建若干家油氣管網(wǎng)公司，并建立對(duì)油氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管制度，推進(jìn)管道運(yùn)輸服務(wù)獨(dú)立。美國(guó)政府規(guī)定，一切需要管輸服務(wù)的企業(yè)都有權(quán)進(jìn)入管網(wǎng)；在運(yùn)輸容量有限而要求提供運(yùn)輸服務(wù)的企業(yè)過(guò)多時(shí)，則按比例分配運(yùn)輸容量。

政府設(shè)立專門獨(dú)立的能源主管部門和能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，各州也設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管部門，形成了聯(lián)邦與州兩級(jí)層次鮮明、職責(zé)清晰的管理體制，有效保證政府能源政策的落實(shí)工作。目前，美國(guó)政府僅監(jiān)管中游管道運(yùn)輸和下游城市配氣環(huán)節(jié)，天然氣價(jià)格由市場(chǎng)供需決定。

2）歐盟多種天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)管理模式并存，英國(guó)采取“運(yùn)銷分離，輸氣管網(wǎng)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)”模式

與美國(guó)類似，歐洲天然氣管網(wǎng)管理體制也隨著天然氣工業(yè)的發(fā)展和市場(chǎng)的開(kāi)放逐步調(diào)整。目前，歐洲各國(guó)天然氣行業(yè)管理體制和政策主要執(zhí)行歐盟的指令，而歐盟相關(guān)規(guī)則的制定大部分借鑒了英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。

20世紀(jì)80年代，英國(guó)全國(guó)性干線輸氣網(wǎng)絡(luò)基本形成，政府開(kāi)始推動(dòng)天然氣市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。1982年通過(guò)《石油天然氣法》，取消了英國(guó)天然氣公司（BG）購(gòu)買天然氣供應(yīng)全國(guó)天然氣輸配的優(yōu)先權(quán)，允許第三方進(jìn)入BG的天然氣輸送管網(wǎng)。1985年再次修訂《天然氣法案》，強(qiáng)化了第三方進(jìn)入管網(wǎng)的條件。1995年，英國(guó)第四次修訂《天然氣法案》，核心是確立天然氣市場(chǎng)進(jìn)入的準(zhǔn)則及推動(dòng)天然氣行業(yè)各領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)。

1996年，作為唯一管道運(yùn)輸商的BG公司制定了《天然氣管網(wǎng)準(zhǔn)則》，準(zhǔn)則規(guī)定了管網(wǎng)使用者的權(quán)利與義務(wù)、管道公司的運(yùn)行方式和保持管網(wǎng)系統(tǒng)平衡的手段，保證了天然氣管網(wǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行。根據(jù)《天然氣法案》要求，BG公司逐步將其勘探開(kāi)發(fā)、長(zhǎng)輸與配氣、天然氣銷售業(yè)務(wù)拆分成3家獨(dú)立的公司。

20世紀(jì)90年代后期，歐洲大部分國(guó)家天然氣管網(wǎng)及市場(chǎng)也得到了充分的發(fā)展，進(jìn)入成熟期。歐盟先后頒布了三次《天然氣內(nèi)部市場(chǎng)通用規(guī)則》，指導(dǎo)并要求歐盟各成員國(guó)逐步全面放開(kāi)天然氣市場(chǎng)，將天然氣管網(wǎng)與運(yùn)輸貿(mào)易相分開(kāi)，推行第三方準(zhǔn)入機(jī)制。

2009 年歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)發(fā)布第73 號(hào)指令，明確推出天然氣生產(chǎn)業(yè)務(wù)與輸氣業(yè)務(wù)“有效拆分”三種方案供成員國(guó)根據(jù)國(guó)情自行選擇轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法：一是所有權(quán)拆分模式，即把輸氣網(wǎng)絡(luò)徹底出售給其他企業(yè)，從產(chǎn)權(quán)和主體上將管網(wǎng)業(yè)務(wù)與生產(chǎn)、銷售業(yè)務(wù)完全分開(kāi)；二是經(jīng)營(yíng)權(quán)拆分模式（一般稱為“獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商”），即能源企業(yè)仍可以保留輸氣網(wǎng)絡(luò)的所有權(quán)，但需設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的公司全權(quán)負(fù)責(zé)輸氣網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營(yíng)，可以理解為法律上的分離；三是管理權(quán)拆分模式（一般稱為“獨(dú)立輸氣商”），即能源公司仍可以擁有并經(jīng)營(yíng)輸氣網(wǎng)絡(luò)，但輸氣網(wǎng)絡(luò)的管理必須交給擁有獨(dú)立管理權(quán)和決策權(quán)的附屬子公司，可以理解為財(cái)務(wù)上的分離。

各國(guó)對(duì)歐盟政策執(zhí)行力度有較大差異，總體上國(guó)產(chǎn)天然氣占較大比例的國(guó)家，例如荷蘭等，政府和企業(yè)對(duì)改革的態(tài)度更積極，改革進(jìn)程較快；而進(jìn)口天然氣依存度較高的國(guó)家，例如德國(guó)、法國(guó)等，考慮供應(yīng)安全問(wèn)題，改革進(jìn)程相對(duì)緩慢。

目前，歐盟各國(guó)天然氣市場(chǎng)已基本實(shí)現(xiàn)第三階段目標(biāo)，管網(wǎng)、儲(chǔ)氣庫(kù)、LNG等儲(chǔ)氣設(shè)施實(shí)現(xiàn)了完全意義上的公開(kāi)準(zhǔn)入，管輸業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)在經(jīng)營(yíng)實(shí)體和財(cái)務(wù)上獨(dú)立運(yùn)作。

3）俄羅斯采取政府獨(dú)家壟斷、上中下游一體化經(jīng)營(yíng)管理模式

俄羅斯天然氣管網(wǎng)的發(fā)展與歐美國(guó)家不同，存在其獨(dú)特性。俄羅斯政府對(duì)天然氣管網(wǎng)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，國(guó)家干預(yù)性極強(qiáng)。20世紀(jì)末，政府頒布多項(xiàng)法規(guī)，明確統(tǒng)一天然氣管網(wǎng)所有者企業(yè)（即俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司Gazprom）應(yīng)根據(jù)俄聯(lián)邦政府確定的方式，保障獨(dú)立生產(chǎn)商非歧視性進(jìn)入使用天然氣運(yùn)輸和配送管網(wǎng)，管輸費(fèi)由俄聯(lián)邦物價(jià)局確定。目前看，俄羅斯天然氣管輸業(yè)還沒(méi)有真正做到非歧視性公開(kāi)準(zhǔn)入，管道信息也沒(méi)有做到應(yīng)有的公開(kāi)透明。這主要是由于Gazprom既是統(tǒng)一供氣系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)所有者和運(yùn)營(yíng)商，又是俄羅斯最大的天然氣生產(chǎn)商，具有一定的壟斷地位。未來(lái)一段時(shí)期，Gazprom對(duì)天然氣管輸業(yè)務(wù)的壟斷地位不會(huì)改變，這也造成了俄羅斯市場(chǎng)未形成充分競(jìng)爭(zhēng)的局面。

俄羅斯天然氣運(yùn)輸業(yè)務(wù)采取國(guó)家行政管理與監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)控二者相結(jié)合的監(jiān)管方式，即由政府部門實(shí)施監(jiān)管職責(zé)，由相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)控：政府部門主要工作是制定天然氣行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，并與油氣運(yùn)輸公司一起發(fā)布石油天然氣行業(yè)規(guī)章，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是調(diào)整民用天然氣和工業(yè)天然氣的批發(fā)價(jià)格，以及天然氣干線和地方管網(wǎng)的運(yùn)費(fèi)，協(xié)調(diào)解決運(yùn)輸公司與油氣公司之間的糾紛等。

3.2 國(guó)際天然氣管網(wǎng)改革經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示

從發(fā)達(dá)和成熟國(guó)家天然氣工業(yè)發(fā)展歷程和改革經(jīng)驗(yàn)看，有以下幾點(diǎn)值得借鑒：

1）改革是一個(gè)系統(tǒng)過(guò)程，需要時(shí)間逐步推進(jìn)，不能一蹴而就，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相互配套、分步實(shí)施。天然氣產(chǎn)業(yè)大都經(jīng)歷了從上下游一體化經(jīng)營(yíng)到網(wǎng)運(yùn)分離、業(yè)務(wù)分拆、分段監(jiān)管的過(guò)程。這種循序漸近地推進(jìn)改革的做法也符合天然氣產(chǎn)業(yè)運(yùn)行的客觀規(guī)律。每走一步都要在運(yùn)行一段時(shí)間見(jiàn)到成效后，再繼續(xù)深化。

2）世界上并不存在一個(gè)適合于所有國(guó)家最優(yōu)的天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)管理模式，不同的國(guó)家政體，不同的國(guó)情，不同的發(fā)展階段會(huì)有不同的模式。我國(guó)天然氣管網(wǎng)改革路徑選擇要與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本制度、國(guó)有石油企業(yè)的性質(zhì)相適應(yīng)。大的方向是運(yùn)銷分離，第三方公平公開(kāi)準(zhǔn)入。

3）改革要注重行業(yè)發(fā)展的階段性，體制改革都是行業(yè)發(fā)展到一定階段在某個(gè)關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)啟動(dòng)的，適時(shí)推行“運(yùn)銷分離”政策。

4）改革的同時(shí)必須強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，注重完善法律法規(guī)，以法律為先導(dǎo)，強(qiáng)化政府監(jiān)管，通過(guò)立法構(gòu)建公正、公平、公開(kāi)為原則的監(jiān)督框架，為行業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律基礎(chǔ)和保障，有利于最終結(jié)果的落實(shí)。

4 中國(guó)天然氣管網(wǎng)改革方案建議

1）短期內(nèi)以發(fā)展為重點(diǎn)，加強(qiáng)工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，夯實(shí)資源基礎(chǔ)，促進(jìn)市場(chǎng)主體多元化，從而推動(dòng)天然氣產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)天然氣已形成四川、鄂爾多斯和塔里木盆地三大開(kāi)采重點(diǎn)區(qū)塊，儲(chǔ)氣主要依托地下儲(chǔ)氣庫(kù)群和LNG接收站儲(chǔ)罐，同時(shí)輔以氣田、CNG 和LNG 儲(chǔ)備站調(diào)峰設(shè)施。預(yù)計(jì)到2020年，中國(guó)天然氣供應(yīng)能力達(dá)3600×108 m3，到2030年，達(dá)6000×108 m3?？紤]到我國(guó)管網(wǎng)投資建設(shè)需求，“十三五”前期不宜立即剝離管網(wǎng)，而是應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮國(guó)有石油公司在油氣管網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中的主導(dǎo)作用，大力推進(jìn)管網(wǎng)、儲(chǔ)氣調(diào)峰等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大天然氣能源在交通、運(yùn)輸、生活等多領(lǐng)域的使用，擴(kuò)大利用規(guī)模，逐步將天然氣培育成主體能源，保障天然氣穩(wěn)定供應(yīng)，同時(shí)，加強(qiáng)深水天然氣勘探開(kāi)發(fā)，拓展增儲(chǔ)增產(chǎn)空間，最終為天然氣管網(wǎng)法律獨(dú)立、運(yùn)營(yíng)獨(dú)立鋪平道路。

另一方面積極推動(dòng)天然氣礦業(yè)權(quán)改革、創(chuàng)新管道項(xiàng)目建設(shè)投融資機(jī)制、培養(yǎng)主體多元化的上游市場(chǎng)主體，進(jìn)一步提高天然氣在我國(guó)一次能源消費(fèi)中的比重；放寬天然氣管網(wǎng)投資限制，推進(jìn)干線管道獨(dú)立；組建國(guó)有資本控股、投資主體多元化的管道公司，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)等各類資本以參股、合作形式參與天然氣管網(wǎng)投資建設(shè)，推動(dòng)天然氣產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2）中期要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，確保第三方公平開(kāi)放，形成市場(chǎng)化天然氣價(jià)格機(jī)制，強(qiáng)化政府監(jiān)管作用，完善產(chǎn)業(yè)政策體系。天然氣管輸價(jià)格機(jī)制的調(diào)整只是天然氣行業(yè)市場(chǎng)化改革的第一步，未來(lái)我國(guó)天然氣發(fā)展還需要油氣體制改革頂層設(shè)計(jì)來(lái)明確。在天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中，上游和下游業(yè)務(wù)都具有非自然壟斷性質(zhì)，管道等基礎(chǔ)設(shè)施屬于自然壟斷部分，并不面臨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，第三方準(zhǔn)入機(jī)制將管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)從壟斷企業(yè)的銷售部門剝離開(kāi)，成立獨(dú)立公司運(yùn)營(yíng)管網(wǎng)業(yè)務(wù)，按照法律核定的標(biāo)準(zhǔn)收取合適的管輸費(fèi)用，能有效平衡管道與上游、下游之間的經(jīng)濟(jì)利益，還可以充分提高管道運(yùn)營(yíng)效率。我國(guó)應(yīng)盡快明確天然氣管道向第三方市場(chǎng)主體公平開(kāi)放和服務(wù)的協(xié)商程序，建立管道第三方接入機(jī)制，吸引更多資本投入到基礎(chǔ)建設(shè)中，保障管網(wǎng)建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)。

管道運(yùn)輸企業(yè)定價(jià)成本監(jiān)審工作將于2017年全面啟動(dòng)，在政策落實(shí)過(guò)程中，要加大管輸成本的評(píng)估、監(jiān)管和審核力度，增強(qiáng)天然氣管輸價(jià)格核定的透明度，以做到心中有數(shù)。同時(shí)，為了防止準(zhǔn)許收益率出現(xiàn)過(guò)高、過(guò)低的現(xiàn)象，應(yīng)根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，及時(shí)分析評(píng)估，靈活確定。兩個(gè)“辦法”只是針對(duì)跨省輸氣管道，各省要盡快出臺(tái)省內(nèi)短距離管輸價(jià)格的具體政策和辦法，同時(shí)制定和完善相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)，補(bǔ)充實(shí)施細(xì)則和行業(yè)規(guī)范，明確天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)，建立切實(shí)可行的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制，有效保障天然氣的供應(yīng)安全，完善全產(chǎn)業(yè)鏈的管理體系。

3）長(zhǎng)期要改變消費(fèi)觀念，擴(kuò)大天然氣利用規(guī)模，重視科技創(chuàng)新，加大研發(fā)力度，積極推動(dòng)天然氣能源轉(zhuǎn)型?？v觀各國(guó)能源發(fā)展史，都是由高碳向低碳演變的。中國(guó)是一個(gè)少油缺氣多煤的國(guó)家，消費(fèi)以煤炭為主，石油為輔，這也是造成如今霧霾嚴(yán)重的原因之一。而世界發(fā)達(dá)國(guó)家能源消費(fèi)已經(jīng)是天然氣為主，我國(guó)要加快調(diào)整消費(fèi)結(jié)構(gòu)，在能源轉(zhuǎn)型期間推動(dòng)和擴(kuò)大天然氣利用，力爭(zhēng)到2030年，天然氣成為繼煤炭、石油之后的第三大主體能源。同時(shí)考慮環(huán)境治理的因素，遵循煤降氣升的發(fā)展趨勢(shì)，以天然氣為中心，與煤炭、石油、電力、可再生能源相結(jié)合，利用開(kāi)放的思維，以能源互聯(lián)網(wǎng)引領(lǐng)天然氣的發(fā)展，打造“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧天然氣。

5 結(jié)束語(yǔ)

管網(wǎng)業(yè)務(wù)是深化天然氣行業(yè)改革的重點(diǎn)領(lǐng)域，“十三五”期間，要深刻剖析國(guó)內(nèi)天然氣行業(yè)現(xiàn)狀，順勢(shì)把握行業(yè)改革的最佳時(shí)機(jī)，認(rèn)清管網(wǎng)改革的發(fā)展方向，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)完善自身不足，積極有序地深化體制改革，才能實(shí)現(xiàn)天然氣行業(yè)健康持續(xù)地發(fā)展。（鄧心茹  中國(guó)石油大學(xué) 來(lái)源：《天然氣技術(shù)與經(jīng)濟(jì)》，2017年8月）