對建立和完善城市燃?xì)鈨r(jià)格形成機(jī)制中價(jià)格聯(lián)動和聽證制度問題的探討

摘 要

摘要：2010年6月1日，國家發(fā)改委上調(diào)天然氣出廠價(jià)格，2010年11月和2011年4月，又相繼兩次發(fā)文要求地方暫緩調(diào)整天然氣價(jià)格。由此造成處于燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)鏈下游的城市燃?xì)馄髽I(yè)普遍經(jīng)營困難，
摘要：2010年6月1日，國家發(fā)改委上調(diào)天然氣出廠價(jià)格，2010年11月和2011年4月，又相繼兩次發(fā)文要求地方暫緩調(diào)整天然氣價(jià)格。由此造成處于燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)鏈下游的城市燃?xì)馄髽I(yè)普遍經(jīng)營困難，運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)增加。由于國家實(shí)行天然氣價(jià)格的分級管理，造成城市燃?xì)馄髽I(yè)調(diào)整價(jià)格受到諸多因素的影響和條件的制約。本文從目前城市燃?xì)鈨r(jià)格機(jī)制和面-臨的形勢入手，對建立價(jià)格聯(lián)動機(jī)制和完善價(jià)格聽證制度問題進(jìn)行探討。
關(guān)鍵詞：燃?xì)鈨r(jià)格；價(jià)格聯(lián)動；聽證
1 當(dāng)前城市燃?xì)鈨r(jià)格形成機(jī)制的特點(diǎn)和面臨的局面
1.1 我國當(dāng)前城市燃?xì)獾膬r(jià)格形成機(jī)制
    我國當(dāng)前城市燃?xì)鈨r(jià)格形成機(jī)制大體上包括以下幾項(xiàng)內(nèi)容：
    (1) 按照現(xiàn)行《價(jià)格法》規(guī)定，天然氣價(jià)格在政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)范圍內(nèi)。我國的政府定價(jià)實(shí)施分級管理，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈條各環(huán)節(jié)分別歸各級政府管理。城市燃?xì)庾鳛槌鞘惺姓檬聵I(yè)，價(jià)格由城市政府管理。
    (2) 按《價(jià)格法》的規(guī)定，制定政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)商品或服務(wù)的社會平均成本和供求狀況，國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展要求以及社會承受能力。
    (3) 與一般的國家定價(jià)或國家指導(dǎo)價(jià)不同，制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格的政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)，要經(jīng)過聽證會程序。聽證會由價(jià)格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。
1.2 當(dāng)前城市燃?xì)鈨r(jià)格形成機(jī)制運(yùn)行情況的分析
    (1) 天然氣價(jià)格分級管理，價(jià)格鏈條傳遞受阻
    在天然氣產(chǎn)業(yè)鏈條中，城市門站以前的價(jià)格由中央政府制定，門站之后的價(jià)格——即城市燃?xì)怃N售價(jià)格，由地方政府制定。按照《價(jià)格法》的規(guī)定，天然氣各環(huán)節(jié)價(jià)格的制定依據(jù)是相同的：制定政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)商品或服務(wù)的社會平均成本和供求狀況，國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展要求以及社會承受能力。但由于各級政府對這些依據(jù)的側(cè)重點(diǎn)不同，往往導(dǎo)致價(jià)格鏈條各環(huán)節(jié)的不協(xié)調(diào)。最近幾年，中央政府較為側(cè)重社會成本和供求狀況因素，加快了出廠價(jià)格調(diào)整的頻率，同時(shí)也相應(yīng)調(diào)整了門站價(jià)格；但地方政府往往側(cè)重國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展要求和社會承受能力，對銷售價(jià)格的調(diào)整持保留態(tài)度。從而造成價(jià)格調(diào)整不協(xié)調(diào)，燃?xì)馄髽I(yè)利益受損。
    2010年上游再次調(diào)整天然氣價(jià)格，由于受地方政策的制約，即使是召開了價(jià)格聽證會的部分城市燃?xì)馄髽I(yè)天然氣價(jià)格未能及時(shí)順出。
    (2) 政府價(jià)格調(diào)控手段單一
    當(dāng)前，城市政府控制燃?xì)鈨r(jià)格，缺乏行政手段以外的其它方法。價(jià)格法規(guī)定：“政府可以建立重要商品儲備制度，設(shè)立價(jià)格調(diào)節(jié)基金，調(diào)控價(jià)格，穩(wěn)定市場。”對于城市燃?xì)鈨r(jià)格，城市政府往往重視調(diào)控，忽略手段。
    經(jīng)濟(jì)手段，對調(diào)控城市市政公用事業(yè)價(jià)格非常有效。如：為鼓勵居民更多的利用公共交通工具，需要使公交車票價(jià)格低于其成本，但又要保證不挫傷公交企業(yè)運(yùn)營的積極性，因此，北京市政府實(shí)行公交車票打折政策，同時(shí)給公交企業(yè)補(bǔ)貼。幾年下來也未見公交行業(yè)萎縮。城市燃?xì)鈨r(jià)格，有時(shí)候也需要經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控。當(dāng)前，天然氣出廠價(jià)格有著強(qiáng)烈的上漲欲望，在2011年3、4月份，國家發(fā)展改革部門和上游燃?xì)夤?yīng)企業(yè)人士曾在不同場合表示，要加大同內(nèi)天然氣價(jià)格改革力度，盡快使國內(nèi)天然氣價(jià)格與國際接軌，可以預(yù)見的是，上游天然氣價(jià)格的上漲的頻率會逐漸加快。在這種形勢下，城市政府將會面臨一種決策選擇：是跟隨上漲，還是有所保留?如果決策選擇后者，而經(jīng)濟(jì)手段跟不上，城市燃?xì)馄髽I(yè)的利益就將受損。
    燃?xì)赓忂M(jìn)成本上漲，燃?xì)怃N售價(jià)格隨之上漲，是合理行為。在市場環(huán)境中，隨成本上漲而漲價(jià)的行為能否實(shí)現(xiàn)，取決于消費(fèi)者的選擇，漲價(jià)后仍能賣得出去，漲價(jià)就會實(shí)現(xiàn)；漲價(jià)后賣不出去，就會少漲或不漲。
    (3) 天然氣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)總是伴隨漲價(jià)的沖動
    我國天然氣的生產(chǎn)、進(jìn)口、長途管道運(yùn)輸，直到城市門站，都處于幾家壟斷之下，上游天然氣生產(chǎn)者與中游管道公司的身份存在重疊，這實(shí)際上構(gòu)成了上游和中游的縱向一體化，形成寡頭壟斷之勢，而且每個壟斷者各有各的管線、各有各的市場。競爭的缺乏使經(jīng)營者總是具有的漲價(jià)沖動得以發(fā)揮，成為推動政府提價(jià)的強(qiáng)大動力。
    價(jià)格本來決定于市場供求，國內(nèi)的價(jià)格本應(yīng)決定于國內(nèi)市場供求。競爭的存在可以使市場需求方通過市場力量限制供給方的漲價(jià)沖動，而在國內(nèi)目前壟斷市場的環(huán)境下，天然氣生產(chǎn)企業(yè)更是按捺不住，不斷拋出和國際市場石油價(jià)格接軌的主張。所謂與國際市場接軌就是為這種壟斷服務(wù)的漲價(jià)理論。
1.3 當(dāng)前城市燃?xì)鈨r(jià)格形成正面臨進(jìn)口帶來的高價(jià)和價(jià)格波動對承受力和穩(wěn)定的沖擊
    (1) 進(jìn)口天然氣增加使城市燃?xì)饷媾R高價(jià)的沖擊
    進(jìn)入2009年以來，來自中亞的兩氣東輸二線已經(jīng)通氣，設(shè)計(jì)能力達(dá)每年300億m3，2010年1月已經(jīng)進(jìn)入中國市場。2010年，國內(nèi)天然氣表觀消費(fèi)量首次突破1000億m3，累計(jì)進(jìn)口天然氣166.1億m3，天然氣對外依存度進(jìn)一步有所提高，對外依存達(dá)到11.7%，較去年同期增長3個百分點(diǎn)。預(yù)計(jì)“十二五”期間，上海、福建的LNG項(xiàng)目將陸續(xù)投產(chǎn)(設(shè)計(jì)能力每年80億m3)，而且還有中俄兩條供氣管線已經(jīng)在談判，年設(shè)計(jì)能力達(dá)700億m3，還有中緬管線也在協(xié)商，年設(shè)計(jì)能力達(dá)120億m3。此外，還有部分LNG進(jìn)口項(xiàng)目也已獲批準(zhǔn)。隨進(jìn)口的實(shí)際增長，國外購進(jìn)價(jià)格不可避免的要影響國內(nèi)價(jià)格。中亞氣進(jìn)入我國邊境，價(jià)格已經(jīng)達(dá)到2元/m3，國內(nèi)銷價(jià)必然要在此基礎(chǔ)上形成。在此基礎(chǔ)形成的銷價(jià)，國內(nèi)現(xiàn)有天然氣用戶即使消費(fèi)得起，可能也不愿意接受如此高的價(jià)格。
    (2) 價(jià)格上漲過快時(shí)需求增長會出現(xiàn)滯后
    由于進(jìn)口氣價(jià)格的提高，將會抬高最終銷售價(jià)格，但最終銷售價(jià)格的提高可能導(dǎo)致需求萎縮，使總需求跟不上進(jìn)口導(dǎo)致的供給增長。，首先，工業(yè)用戶將選擇替代能源。終端用戶使用的主要能源有天然氣、液化石油氣、電力、煤炭、成品油。其中，天然氣的主要替代能源是液化石油氣和電力。作為可替代能源，價(jià)格上漲就是“雙刃劍”。近幾年天然氣價(jià)格波動，工業(yè)及商業(yè)用戶放棄天然氣，選擇液化石油氣、電力、成品油等替代能源的態(tài)勢日趨明顯。如果天然氣大幅上蒯價(jià)格，將大大削弱天然氣的價(jià)格優(yōu)勢，減少競爭力，不但將促使現(xiàn)有工業(yè)用戶選擇替代能源，還將嚴(yán)重影響未來潛在的天然氣利用終端市場開發(fā)，導(dǎo)致天然氣終端市場萎縮。其次，居民消費(fèi)也可能轉(zhuǎn)向其他能源。當(dāng)前，我國已有近300個城市應(yīng)用管道天然氣，全國大中型城市天然氣民用氣人口已達(dá)1.3億，城市燃?xì)庵械奶烊粴夤?yīng)量達(dá)到350多億m3，約占全國天然氣總消費(fèi)量的50%。如果燃?xì)怃N售價(jià)格上漲過快，收入低的消費(fèi)者將因加重生活成本負(fù)擔(dān)而轉(zhuǎn)向廉價(jià)的燃料，收入高的消費(fèi)者也將轉(zhuǎn)向更加方便的能源。
    (3) 改善民生、保護(hù)環(huán)境等政策要求穩(wěn)定的天然氣市場條件
    隨著科學(xué)發(fā)展觀的深入落實(shí)，民生問題更加被重視。政府對與居民生活關(guān)系密切的城市供電、供氣、供水、公共交通、供暖等市政公用事業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的穩(wěn)定與否十分敏感。對這些價(jià)格，地方政府依然采取十分謹(jǐn)慎的態(tài)度。對于民生來說，不僅要求天然氣有充足可靠的供給，也要求有相對或基本穩(wěn)定的價(jià)格。當(dāng)然，基本穩(wěn)定不是價(jià)格不動，只是要求價(jià)格的上漲要和居民的承受能力相適應(yīng)。一個標(biāo)準(zhǔn)就是這些價(jià)格的上漲不能超出居民可支配收入的增長速度。改善民生要求，讓居民收入的增長較多地用于滿足傳統(tǒng)消費(fèi)、增加新的消費(fèi)領(lǐng)域，提高消費(fèi)質(zhì)量。如果供氣價(jià)格上漲超出居民收入的上漲，肯定難于被居民接受。
    另一個有關(guān)的問題是環(huán)保政策。天然氣屬于優(yōu)質(zhì)能源，使用天然氣排放的二氧化碳量較低，在提倡節(jié)能減排的今天，天然氣應(yīng)該被積極使用。而擴(kuò)大天然氣的使用，價(jià)格需要相對合適。如：北京市從保護(hù)環(huán)境的角度出發(fā)，增加了天然氣在城區(qū)冬季供暖的使用量。但天然氣價(jià)格高，會導(dǎo)致供暖成本增加，進(jìn)而增加居民負(fù)擔(dān)；而降低天然氣價(jià)格，會損害燃?xì)馄髽I(yè)的利益。因此，北京市政府決定給使用天然氣取暖的用戶以補(bǔ)貼。這個補(bǔ)貼，實(shí)際上是對擴(kuò)大天然氣市場的補(bǔ)貼，也是對減排環(huán)保的補(bǔ)貼，使居民在取暖上的支出不因使用天然氣而超出原來的支出。
2 完善當(dāng)前價(jià)格形成機(jī)制的建議
2.1 建立上下游價(jià)格聯(lián)動機(jī)制
    (1) 聯(lián)動的緊迫性：國家將資源性價(jià)格改革作為2011年的重點(diǎn)任務(wù)
    自2003年西氣東輸一線運(yùn)營7年以來，國家已經(jīng)5次上調(diào)天然氣出廠價(jià)格，累計(jì)上漲已達(dá)0.7元/m3左右。盡管每次上漲幅度都不算大，但也未能在最終銷售價(jià)格上完全體現(xiàn)出來。地方政府往往考慮承受能力、社會穩(wěn)定和諧等因素，盡量減少終端銷售價(jià)格的上漲。下游價(jià)格調(diào)整滯后和不到位，使燃?xì)馄髽I(yè)成本得不到補(bǔ)償，利潤大幅度下降，一些企業(yè)出現(xiàn)虧損。據(jù)中國城市燃?xì)鈪f(xié)會提供的資料，當(dāng)前，平均每立方米天然氣銷售盈利僅在0.1元左右。如果出廠價(jià)格每立方米提高的幅度不能全額傳遞出去，燃?xì)馄髽I(yè)的前景將是十分可怕的。
    天然氣價(jià)格與國際市場原油價(jià)格接軌的傳言更加劇了燃?xì)馄髽I(yè)的恐慌。岡此，從2010年開始，燃?xì)馄髽I(yè)就紛紛要求，在天然氣出廠價(jià)格提高的時(shí)候，同時(shí)出臺天然氣價(jià)格卜下游聯(lián)動機(jī)制。
    (2) 聯(lián)動的方法
    在有些省市，已經(jīng)有了非居民用氣上下游價(jià)格聯(lián)動機(jī)制，甚至也有居民用氣價(jià)格聯(lián)動的規(guī)定。
    比如，上海2007年就建立了非居民用戶天然氣銷售價(jià)格與上海市天然氣綜合門站價(jià)漲跌同向聯(lián)動調(diào)整機(jī)制。2007年11月份西氣東輸一線將工業(yè)用戶出廠價(jià)每立方米上調(diào)0.4元。上海市隨之第一次啟動了聯(lián)動機(jī)制，對工業(yè)用戶銷售價(jià)格每立方米順加0.4元。上海還在2008年12月推出了居民價(jià)格聯(lián)動機(jī)制，規(guī)定居民用戶價(jià)格與上游門站價(jià)格漲跌同向聯(lián)動，但規(guī)定1)每次上漲幅度不得高與10%；2)兩次聯(lián)動間隔時(shí)間不得少于24個月。
    雖然已經(jīng)建立了居民和非居民用戶的銷售價(jià)格聯(lián)動機(jī)制，但是否能夠足額、及時(shí)的實(shí)施聯(lián)動還存在不確定性，燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)對此仍十分擔(dān)心。
    為此，我們認(rèn)為，國家應(yīng)出臺完備的價(jià)格聯(lián)動措施。這個措施應(yīng)體現(xiàn)：時(shí)間上一致，費(fèi)用全額聯(lián)動，價(jià)稅共同聯(lián)動；聯(lián)動的頻率不官過快、周期不宜過短等特點(diǎn)。
    ——應(yīng)明確規(guī)定中央政府變動門站價(jià)格的同日地方政府也應(yīng)調(diào)整終端銷售價(jià)格；保證燃?xì)馄髽I(yè)不因時(shí)間滯后而承擔(dān)購氣漲價(jià)成本。
    ——應(yīng)明確因漲價(jià)增加的支出全額聯(lián)動。燃?xì)馄髽I(yè)岡上游漲價(jià)增加的支出，大于價(jià)格上漲的數(shù)額。比如每立方米天然氣門站價(jià)格上漲0.2元，燃?xì)馄髽I(yè)每銷售1立方米天然氣增加的支出不僅是0.2元，還包括合理的進(jìn)銷差平均到單位氣體的損耗成本，還包括增值稅、營業(yè)稅的增加額。
    ——聯(lián)動的頻率應(yīng)該顧及價(jià)格的穩(wěn)定要求、顧及企業(yè)技術(shù)對時(shí)間的要求等，以1年1次為宜。
2.2 改善價(jià)格聽證制度
    城市燃?xì)鈨r(jià)格，是燃?xì)鈨r(jià)格和城市配氣服務(wù)價(jià)格捆綁在一起的價(jià)格，城市政府只是城市配氣服務(wù)的管理者，不是燃?xì)馍a(chǎn)和長途運(yùn)輸服務(wù)的管理者。所以天然氣價(jià)格的聽證應(yīng)分為兩個部分：門站價(jià)格中包括了壟斷經(jīng)營的長途管輸服務(wù)收費(fèi)，因而根據(jù)《價(jià)格法》第二十三條的規(guī)定“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營的商品
價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度。”，門站價(jià)格調(diào)整是需要聽證的。城市配氣服務(wù)也是壟斷經(jīng)營的，因而也是需要聽證的。以往的聽證過于簡單，使聽證的組織者和參加者都錯了位，城市政府聽證了上級政府決策的意見，長途管道服務(wù)的直接消費(fèi)者城市燃?xì)馄髽I(yè)沒能參與其所消費(fèi)(盡管不是生活消費(fèi)而是生產(chǎn)消費(fèi))的服務(wù)價(jià)格的聽證。
    首先，作為自然壟斷的商品價(jià)格，在其產(chǎn)生壟斷的最初環(huán)節(jié)聽證。天然氣的最初壟斷，產(chǎn)生于長途管網(wǎng)運(yùn)輸。因而應(yīng)該聽證的是城市門站價(jià)格，管理城市門站價(jià)格的政府機(jī)構(gòu)，應(yīng)是聽證會的組織者。城市燃?xì)鈨r(jià)格的管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)該作為一方代表，參與聽證。
    其次，作為公用事業(yè)價(jià)格，聽證制度應(yīng)該針對配氣服務(wù)收費(fèi)的制定。如果城市燃?xì)鈨r(jià)格的管理者認(rèn)為有必要組織天然氣最終銷售價(jià)格的聽證，可以按照價(jià)格管理權(quán)限在自己的管轄范圍內(nèi)聽證和決定天然氣的價(jià)格。
3 結(jié)語
    由于國家對天然氣價(jià)格實(shí)行分級管理，造成城市燃?xì)馄髽I(yè)價(jià)格調(diào)整受到較多條件的制約和影響。在國內(nèi)天然氣價(jià)格機(jī)制尚未科學(xué)建立起來的背景下，無論是建立價(jià)格聯(lián)動機(jī)制，還是完善價(jià)格聽證制度，都是目前城市燃?xì)馄髽I(yè)急需獲得的政策支持和普遍訴求。但是，從長遠(yuǎn)來看，伴隨國外進(jìn)口天然氣的增多，價(jià)格聯(lián)動機(jī)制亦或價(jià)格聽證制度，都無法從根本上解決既要保持天然氣價(jià)格相對穩(wěn)定，又要求適應(yīng)進(jìn)口氣增加、國際市場氣價(jià)的變化之間的矛盾。現(xiàn)行的價(jià)格機(jī)制可能不能適應(yīng)這種要求。因此，完善和創(chuàng)新城市燃?xì)鈨r(jià)格形成的機(jī)制是我們必須要重點(diǎn)關(guān)注的問題。
 
(本文作者：呂淼 北京市燃?xì)饧瘓F(tuán)調(diào)查研究室 100035)