中國天然氣行業(yè)政策研究進(jìn)展及框架構(gòu)建

摘 要

摘 要 國外天然氣工業(yè)發(fā)展成熟國家的歷史及經(jīng)驗表明，合理的行業(yè)政策是推動天然氣工業(yè)發(fā)展的重要因素作為新中國最早的天然氣工業(yè)基地，川渝氣田歷來十分重視對天然氣行業(yè)政策的
摘 要 國外天然氣工業(yè)發(fā)展成熟國家的歷史及經(jīng)驗表明，合理的行業(yè)政策是推動天然氣工業(yè)發(fā)展的重要因素作為新中國最早的天然氣工業(yè)基地，川渝氣田歷來十分重視對天然氣行業(yè)政策的研究，很多天然氣行業(yè)政策都先在川渝氣田進(jìn)行研究、推動試行并逐步推廣到全國。為此，在總結(jié)中國石油西南油氣田公司近幾年在天然氣價格改革、非常規(guī)天然氣開發(fā)利用政策、天然氣行業(yè)監(jiān)管與立法、天然氣利用政策以及天然氣發(fā)電政策等天然氣行業(yè)政策方面主要研究進(jìn)展的基礎(chǔ)上，從天然氣產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)運(yùn)儲銷各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，構(gòu)建了包括天然氣價格及配套政策、天然氣行業(yè)財稅政策、天然氣行業(yè)監(jiān)管政策、天然氣行業(yè)利用政策等4個方面的中國天然氣行業(yè)政策框架體系，列出了框架體系的結(jié)構(gòu)內(nèi)容及特征，最后還提出了需要重點關(guān)注和推動國家出臺的相關(guān)政策及下一步研究方向和重點。
    關(guān)鍵詞 中國 天然氣 政策框架 價格 財稅政策 監(jiān)管政策 利用政策 川渝氣田
    
    國外天然氣工業(yè)發(fā)展成熟國家的歷史及經(jīng)驗證明，合理的天然氣行業(yè)政策是推動天然氣工業(yè)發(fā)展的重要因素。中國石油西南油氣田公司(以下簡稱西南油氣田公司)一貫重視天然氣行業(yè)政策研究，天然氣行業(yè)政策研究工作一直伴隨著川渝油氣田50余年的發(fā)展歷程。很多天然氣行業(yè)政策都先在西南油氣田進(jìn)行研究、推動試行并逐步推廣到全國，例如早期的“以氣養(yǎng)氣”、天然氣商品量常數(shù)包干、天然氣凈化費(fèi)、管輸費(fèi)等政策[1]。近幾年，通過組織高層研討、參加高層會議和參與調(diào)研等形式，向國家政策制定部門傳遞信息，推動決策層制定較為合理的天然氣行業(yè)政策，為我國天然氣工業(yè)發(fā)展?fàn)幦×溯^好的政策環(huán)境。
1 西南油氣田公司天然氣行業(yè)政策研究最新進(jìn)展
1.1 天然氣價格機(jī)制改革
 盡管國家曾多次上調(diào)天然氣價格，但并沒有出臺價格形成機(jī)制。面對近年來我國天然氣市場的快速發(fā)展，無論是與國外天然氣價格形成機(jī)制相比，還是從節(jié)約能源、優(yōu)化資源配置、提高效率的角度來看，我國天然氣價格水平依然偏低，國產(chǎn)氣與進(jìn)口氣價差較大，沒有反映天然氣的真實價值，造成供求矛盾突出。另外，我國現(xiàn)行天然氣價格機(jī)制也不能滿足未來(多品種、多來源)、多路徑管道聯(lián)網(wǎng)混合供氣的需要，為了理順各種價格關(guān)系和適應(yīng)未來我國天然氣工業(yè)發(fā)展的需要，價格機(jī)制改革勢在必行[2-3]。
    天然氣價格改革已醞釀多年，但受多種因素影響遲遲不能頒布實施，期間經(jīng)過多次改革方案及配套政策的研究，西南油氣田公司也參與其中。公司依托承擔(dān)的各級別天然氣價格研究課題，多次積極參與國家相關(guān)部門的研討及“天然氣價格改革”座談會等。
政府管制的天然氣價格很難貼近市場，難以及時適應(yīng)市場的需求或變化。但在目前條件下，我國完全放開天然氣價格的條件并不成熟，根據(jù)歐洲的經(jīng)驗，采用“市場凈回值”制定天然氣價格，符合天然氣價格市場化改革方向。2011年12月26日，國家發(fā)展和改革委員會以發(fā)改價格[2011]3033號下發(fā)“關(guān)于在廣東省、廣西壯族自治區(qū)開展天然氣價格形成機(jī)制改革試點的通知”，決定自通知下發(fā)之日起在廣東省、廣西壯族自治區(qū)開展天然氣價格形成機(jī)制改革試點。試點的天然氣價格改革方案就是將現(xiàn)行以“成本加成”為主的天然氣定價方法，改為按“市場凈回值”法定價(圖1)[4-5]。
 

 
    “市場凈回值”定價是政府管制下的模擬市場，更接近市場定價，資源配置更有效率。該方法由政府管理門站價格和管輸價格，采用逐步到位分步實施的辦法，可操作性較強(qiáng)，因此，更適合我國目前實際。
1.2 天然氣資源稅改革
    2010年6月1日，國家財政部以財稅[2010]54號文下發(fā)“關(guān)于印發(fā)《新疆原油天然氣資源稅改革若干問題的規(guī)定》的通知”，規(guī)定在新疆開采的原油、天然氣資源稅從原來的從量計征改為從價計征，稅率為5%，并對高含硫天然氣(H2S≥30 g/m3)減征40%。從2011年11月1日起，在西部省市(區(qū))改革試點的基礎(chǔ)上，國家公布修改的《中華人民共和國資源稅暫行條例》，將在全國推廣從價計征天然氣資源稅。在全球發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的大潮下，我國的資源稅改革對于完善資源產(chǎn)品價格形成機(jī)制、更好引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、緩解中西部地區(qū)財力緊張等都具有重要意義。但同時，資源稅改革提高了天然氣開采企業(yè)的稅務(wù)負(fù)擔(dān)。
    高含硫、非常規(guī)天然氣資源開采難度大，成本高。根據(jù)規(guī)定高含硫氣田資源稅能獲得40%減免。“十二五”期間西南油氣田公司川東北等地區(qū)高含硫氣田將規(guī)模開采，高含硫氣產(chǎn)量大規(guī)模增加，資源稅的優(yōu)惠額度會上升。由于低豐度天然氣產(chǎn)量約占西南油氣田公司總產(chǎn)量的48%，如果能將低豐度天然氣資源稅進(jìn)行一定幅度的優(yōu)惠，則能大大減輕天然氣資源稅稅賦。“十二五”“十三五”期問，西南油氣田公司頁巖氣產(chǎn)量將大幅提高，非常規(guī)、低豐度資源稅優(yōu)惠政策將對公司效益產(chǎn)生重大影響。
1.3 非常規(guī)天然氣開發(fā)利用政策
    我國從20世紀(jì)90年代初開始煤層氣的勘探開發(fā)，1996年以后各種優(yōu)惠政策相繼出臺。目前，只有在遼寧阜新和沁水盆地南部初步形成產(chǎn)氣規(guī)模。經(jīng)綜合測算，煤層氣的財稅政策優(yōu)惠總額在0.3～0.4元/m3(含0.20元價格補(bǔ)貼和其他的稅收優(yōu)惠)。建議國家制定專門的頁巖氣資源開發(fā)的優(yōu)惠政策，提高頁巖氣資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)頁巖氣資源快速開發(fā)。
    1)免收資源稅。建議比照煤層氣的做法，免收頁巖氣開采資源稅。
    2)加大對頁巖氣開發(fā)利用的補(bǔ)貼力度。美國對頁巖氣開發(fā)利用的綜合補(bǔ)貼力度達(dá)到氣價的50%以上。建議比照煤層氣，加大對頁巖氣開發(fā)利用的補(bǔ)貼力度，可按0.5元/m3標(biāo)準(zhǔn)對開采企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。
    3)擴(kuò)大頁巖氣開發(fā)項目所得稅抵扣的范圍，削減稅基。
    4)建議對頁巖氣的開發(fā)利用實行增值稅先征后退政策。對頁巖氣勘探開發(fā)作業(yè)需要進(jìn)口的設(shè)備、工具等免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。
1.4 天然氣行業(yè)監(jiān)管與立法
    我國沒有成立專門的天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，沒有獨立的監(jiān)管政策和框架，天然氣行業(yè)監(jiān)管還存在政企不分的狀況；油氣行業(yè)監(jiān)管法律還不完善，沒有相對獨立的天然氣行業(yè)法律法規(guī)來規(guī)范天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)發(fā)展及市場競爭。
    我國天然氣行業(yè)監(jiān)管政策及立法建議：
    1)加強(qiáng)法制建設(shè)，盡快制定《石油天然氣法》或《天然氣法》，明確天然氣市場準(zhǔn)入、項目審批、價格制定、有序競爭等。
    2)支持建立上游勘探開發(fā)領(lǐng)域和下游輸配領(lǐng)域分開實施監(jiān)管的獨立委員會。
    3)修訂完善石油天然氣對外合作法律法規(guī)，制定油氣上游行業(yè)監(jiān)管條例等。
4)建立天然氣安全供應(yīng)、戰(zhàn)略儲備法律體系。
1.5 天然氣利用政策
    2007年8月，國家發(fā)展和改革委員會頒布我國第一個《天然氣利用政策》，同時也明確該政策要根據(jù)天然氣供需形勢變化適時進(jìn)行調(diào)整[6]。經(jīng)過將近5年時間的運(yùn)行，該政策已充分發(fā)揮了政府的宏觀調(diào)控作用，在一定時期內(nèi)促進(jìn)了國內(nèi)天然氣的合理利用。隨著金融危機(jī)以及日本地震引起核危機(jī)以來全球天然氣供需格局的改變和LNG的迅猛發(fā)展，以及我國進(jìn)口中亞管道氣、LNG等取得突破，預(yù)計從2013年起我國天然氣供需形勢將發(fā)生重大變化。屆時，再繼續(xù)執(zhí)行該“利用政策”，可能制約我國天然氣工業(yè)和天然氣市場的發(fā)展，難以實現(xiàn)“優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)節(jié)能減排”目標(biāo)，因此有必要進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和完善。
    隨著國內(nèi)產(chǎn)量的不斷提高和進(jìn)口管道氣、LNG的大量引進(jìn)，以及國家對節(jié)能減排的要求，需要擴(kuò)大天然氣消費(fèi)領(lǐng)域、做大市場規(guī)模。另外隨著我國氣化率的提高和城市燃?xì)庥脷饬康牟粩嗉哟?，安全平穩(wěn)供氣問題將更加突出，需要發(fā)展天然氣發(fā)電等大型工業(yè)用戶作為可中斷用戶，進(jìn)行季節(jié)調(diào)峰。當(dāng)前天然氣利用政策限制了天然氣調(diào)峰發(fā)電等大型可中斷用戶的發(fā)展，已經(jīng)不適應(yīng)新形勢變化的要求，需要重新審視并進(jìn)一步修改完善。
    國家能源局指出“十二五”期間將考慮發(fā)揮價格杠桿調(diào)節(jié)作用，適時調(diào)整天然氣利用政策，鼓勵以氣代油，適地、適量建設(shè)天然氣、液化天然氣調(diào)峰電站，使目前天然氣在我國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重由2010年的4.4%提高到2015年的8%。按此目標(biāo)保守估計，屆時天然氣消費(fèi)量將達(dá)到2 600×108 m3。為優(yōu)化天然氣利用，促進(jìn)節(jié)能減排，2011年10月，國家發(fā)展和改革委員會等部門下發(fā)了《關(guān)于發(fā)展天然氣分布式能源的指導(dǎo)意見》，明確“十二五”我國將建設(shè)1 000個左右天然氣分布式能源項目。按2015年(500～1 000)×104 kW規(guī)模年運(yùn)行3 000 h測算，需天然氣(30～60)×108 m3；2020年規(guī)模5 000×104 kW，則天然氣需求量將達(dá)到300×108 m3?？傮w分析，我國天然氣利用政策將鼓勵和支持發(fā)展大型可中斷用戶和天然氣分布式能源。
1.6 天然氣發(fā)電政策
    截至2010年底，我國發(fā)電裝機(jī)容量9.62×108kW。其中天然氣發(fā)電裝機(jī)容量約2 668×104 kW，約占全國總裝機(jī)容量的2.77%。目前，我國無專門針對天然氣發(fā)電的政策，也沒有國家層面的天然氣發(fā)電政策框架。現(xiàn)有的政策主要是各地方政府為了保障本地電網(wǎng)安全和對電網(wǎng)實施調(diào)峰需要制定的當(dāng)?shù)靥烊粴獍l(fā)電上網(wǎng)電價、補(bǔ)貼等政策。由于西氣東輸二線建成投產(chǎn)后，天然氣價格較高且存在價格波動的風(fēng)險，天然氣發(fā)電的經(jīng)濟(jì)效益很難保證。在沒有任何政策支持的情況下，天然氣發(fā)電廠將全面虧損。建議國家在“適當(dāng)發(fā)展天然氣發(fā)電”的前提下，盡快建立出臺天然氣發(fā)電政策框架。國家和地方兩級政府部門應(yīng)制定有利于天然氣發(fā)電的相關(guān)政策，包括發(fā)電天然氣價格、上網(wǎng)電價、稅收優(yōu)惠、地方補(bǔ)貼、電力調(diào)度等政策。且關(guān)于天然氣發(fā)電的規(guī)模、布局、在天然氣項目里所起的作用和在當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)中的運(yùn)行位置都需要由國家、地方兩級政府和供氣企業(yè)、電網(wǎng)公司共同協(xié)調(diào)決定[7-9]。
2 我國天然氣行業(yè)政策框架
2.1 天然氣行業(yè)政策框架構(gòu)建
天然氣的勘探、開發(fā)、集輸、儲運(yùn)、終端銷售構(gòu)成產(chǎn)供銷一體化天然氣產(chǎn)業(yè)鏈。通?？砂凑债a(chǎn)供銷將天然氣產(chǎn)業(yè)鏈分為上游勘探開發(fā)、中游管道輸送和儲氣以及下游城市配送等3個環(huán)節(jié)，這幾個環(huán)節(jié)之間具有十分緊密的相互依賴性和制約性。天然氣上中下游產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的銜接都需要天然氣價格、財稅等相關(guān)政策的配套，整個天然氣產(chǎn)業(yè)鏈也需要行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)監(jiān)管政策和行業(yè)立法的約束(圖2)。因此，依據(jù)天然氣行業(yè)政策研究現(xiàn)狀，從天然氣產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，可以構(gòu)建包括天然氣價格及配套政策、天然氣行業(yè)財稅政策、天然氣行業(yè)監(jiān)管政策、天然氣行業(yè)利用政策等4大政策層面的天然氣行業(yè)政策框架體系(圖3)。

 

 
2.2 天然氣行業(yè)政策框架結(jié)構(gòu)內(nèi)容及特征
    天然氣價格政策包括出廠價、管輸費(fèi)、儲氣費(fèi)調(diào)峰費(fèi)、終端消費(fèi)價、能量計價等產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)價格政策。價格是聯(lián)系天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上中下游的紐帶，也是天然氣行業(yè)政策的核心。
    天然氣財稅政策主要指天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)稅費(fèi)及投融資管理等政策。我國目前比較關(guān)注的行業(yè)財稅政策主要有天然氣資源稅改革、頁巖氣等非常規(guī)氣的財稅政策、進(jìn)口管道氣和進(jìn)口LNG的相關(guān)財稅政策等，這些財稅政策是我國天然氣行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，關(guān)系到國內(nèi)低品位氣田的開發(fā)和進(jìn)口氣資源的引進(jìn)。價格政策是財稅政策的基礎(chǔ)，天然氣財稅政策又
是價格政策的重要支撐。
    天然氣行業(yè)監(jiān)管政策主要指的是通過建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代監(jiān)管體制和完善行業(yè)立法，保護(hù)天然氣生產(chǎn)商、運(yùn)輸商和消費(fèi)者的利益，提高天然氣利用效率和促進(jìn)公平。
    合理的天然氣行業(yè)利用政策可以引導(dǎo)我國天然氣資源的合理利用，改善我國能源結(jié)構(gòu)，促進(jìn)節(jié)能減排。隨著我國進(jìn)口管道氣和LNG項目的大規(guī)模建設(shè)，天然氣發(fā)電作為這些項目的重要支撐，需要特別關(guān)注天然氣發(fā)電相關(guān)政策。
3 天然氣行業(yè)政策下步研究方向與重點
    近年來，為促進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)調(diào)發(fā)展，我國相繼出臺了一系列政策措施，包括改革天然氣出廠價格形成機(jī)制，出臺天然氣利用政策等。這些政策雖然對緩解當(dāng)時我國天然氣供需矛盾，促進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)發(fā)展等起到了積極的作用，但相對于迅猛發(fā)展的天然氣市場來說，我國天然氣行業(yè)相關(guān)政策配套還略顯滯后，需要進(jìn)一步深入研究和推動國家出臺合理的天然氣行業(yè)政策。
3.1 天然氣價格及配套政策
    我國的天然氣價格機(jī)制改革工作已醞釀多年，并提上國家改革議程，目前最新的價格改革方案已在廣東、廣西試點，但受通脹等多種因素影響，在全國范圍推行還需時日。由于價格改革需要協(xié)調(diào)各方利益，天然氣價格機(jī)制改革進(jìn)程存在較大的不確定性。因此，有必要根據(jù)形勢變化繼續(xù)跟蹤研究天然氣價格改革進(jìn)程及趨勢，積極研究并推動國家天然氣價格機(jī)制的形成，認(rèn)真落實國家新的天然氣價格政策。
    下一步應(yīng)重點開展以下研究工作：①國家天然氣價格改革方案及趨勢跟蹤研究；②管道聯(lián)網(wǎng)條件下公司天然氣管輸收費(fèi)模式研究；③儲氣費(fèi)投資回報及價格機(jī)制研究[10]；④新價格機(jī)制下天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)價格結(jié)算與管理研究；⑤天然氣價格市場化研究。
3.2 天然氣行業(yè)財稅政策
    國內(nèi)外天然氣行業(yè)發(fā)展的實踐和理論證明，天然氣行業(yè)可持續(xù)發(fā)展與財稅政策的作用十分緊密。因此，建立規(guī)范、穩(wěn)定、法制化，并能夠隨著天然氣行業(yè)發(fā)展而及時調(diào)整的財稅制度是推動我國天然氣行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要一環(huán)。
差別性的稅收優(yōu)惠政策是國外鼓勵天然氣發(fā)展的重要方式，建議繼續(xù)深入研究并推動以下幾個方面的天然氣行業(yè)財稅政策：①進(jìn)一步深入研究非常規(guī)天然氣行業(yè)財稅政策；②低滲致密氣田、高含硫氣田勘探開發(fā)及利用的財稅政策；③進(jìn)一步研究資源稅改革的影響，特別研究低滲致密氣、高含硫和非常規(guī)天然氣資源稅的優(yōu)惠政策；研究老氣田、尾礦和邊際氣田財稅優(yōu)惠政策。
3.3 天然氣行業(yè)監(jiān)管政策
我國天然氣行業(yè)還沒有專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和獨立的行業(yè)立法。西南油氣田公司作為我國天然氣行業(yè)的先行者和國家行業(yè)監(jiān)管與儲運(yùn)設(shè)施監(jiān)管的主要承受者，理應(yīng)關(guān)注國家監(jiān)管政策走向，積極推動形成合理的天然氣行業(yè)監(jiān)管框架，以促進(jìn)公司天然氣業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展和上中下游的協(xié)調(diào)發(fā)展。
下一步應(yīng)重點開展以下研究：①國外天然氣監(jiān)管和儲運(yùn)設(shè)施管理模式及政策調(diào)研；②我國天然氣行業(yè)監(jiān)管框架研究；③我國天然氣儲運(yùn)管理模式和運(yùn)行機(jī)制研究；④天然氣行業(yè)立法研究。
3.4 天然氣行業(yè)利用政策
    隨著國內(nèi)產(chǎn)量的不斷提高和進(jìn)口氣的大量引進(jìn)，以及節(jié)能減排的要求，都需要擴(kuò)大天然氣消費(fèi)領(lǐng)域，做大市場規(guī)模。另外，隨著城市燃?xì)獗戎夭粩嗉哟?，平穩(wěn)供氣問題將更加突出，需要發(fā)展天然氣發(fā)電等大型可中斷用戶，進(jìn)行季節(jié)性調(diào)峰，實現(xiàn)平穩(wěn)供氣。
    天然氣行業(yè)利用政策應(yīng)主要進(jìn)行以下研究：①天然氣利用政策修改完善研究；②進(jìn)一步深入研究天然氣發(fā)電政策，積極爭取天然氣發(fā)電優(yōu)惠政策。
    在本文撰寫過程中，得到了中國石油西南油氣田公司天然氣經(jīng)濟(jì)研究所姜子昂、何潤民、胡奧林、段言志等同志的支持和幫助，在此表示感謝。
 
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本文作者：何春蕾1,2 肖學(xué)蘭3
作者單位：1.成都理工大學(xué)能源學(xué)院 2.中國石油西南油氣田公司天然氣經(jīng)濟(jì)研究所 3.中國石油西南油氣田公司